台湾地区大学自治和法律保留之关系
李学永
【摘要】大学自治和法律保留的关系在台湾地区一直充满争议，这种争议源于制度保障说和授权说之间的冲突，前者将自治权视为
宪法上的分权而不从属于法律，后者则要求严格适用法律保留，要解决冲突不能仅仅以制度保障说来代替授权说，还需要控制法律对大学事务的规范密度。台湾地区的经验和教训对推动大陆大学法治建设具有重要借鉴意义。
【关键词】大学自治；法律保留；大法官会议；制度保障说
【全文】
在大学学术自由的保护上，我国台湾地区移植了德国的大学自治制度，“大学法”第1条第2款开宗明义规定大学享有自治权，应受学术自由之保障，但同时该条又把大学自治限定在法律规定范围内，需要法律的授权，使大学自治从属于法律。而德国法上的大学自治被视为宪法上的制度保障，这是伴随大学诞生和发展而形成的社会自治形式，是一种远在立宪之前就已存在的历史制度，非依靠现有法律的塑造才得以形成，因而并不从属于法律。台湾“大学法”为大学自治设立法定范围，显然与我国历史上对国家法过度依赖的传统有关，国家至上和强权思想总是排斥个体自治，要求把社会和个人的任何活动全部纳入国家法控制范围，因此，“大学法”中的自治并非真正自治。大学自治和法律保留二者关系问题在台湾一直充满争议：在理论上，有人力挺“大学法”，认为“法治国”内并无法律保留不适用之领域；[1]在实务上，则是犹豫不决。本文通过梳理台湾地区司法实践，找到大学自治和法律保留之间的内在冲突，为大陆地区大学法治的建设提供借鉴。
一、大陆法系作为制度性保障的大学自治与法律保留
尊重大学自治是国家和市民社会二元化发展的必然结果。受新型社会治理理论指导，传统阶层式的行政高权管制被多中心、分散沟通的合作管制所代替，除三权分立外，又强调纵向的地方分权和横向的公务分权，前者主要指地方自治，后者则是社团组织的自律自治。社团自治成为社会多层治理结构中重要的组成部分，通过民间化、去中心化来实现民主、高效、法治化的社会治理目的。[2]
大学正是这种社团自治的典型。在中世纪大学产生之初，大学就是一个无法归类的独立存在，其发展过程就是追求自治的过程。资本主义革命胜利后，大学自治自然成为宪政体系的组成部分。德国法上的制度性保障理论认为，某些先存性的法律制度受宪法保护，能对抗立法者，立法者不能废弃该法律制度的核心部分。依据该理论，大学自治以实现学术自由为旨归，作为一种立宪之前就已经存在的传统制度，立法者虽然有权对大学自治事项进行相应的规范但不能侵害自治制度的核心。一方面，大学自治作为一种历史制度，并非现有法律法规所塑造，当立宪之时已被纳入宪法保护之后，立法者不能随意通过法律侵害该制度的核心，除非修改宪法而废弃该制度；另一方面，立法者还要依据足够性保障原则，通过立法为大学自治提供最基本的保障，比如建立基于平等原则的政府拨款制度。因此，大学自治制度虽然要依靠法律的保障，但却不完全依附于法律，大学自治权和国会立法权一样都来自于宪法，二者之间并非行政与立法的分权，而是市民社会与政治国家之间的分权，自治是大学作为市民社会成员所固有的基本权利，大学自治权和国家立法权之间是宪法层次的分权，而不是法律层次的分权。
