浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路
吴志红;蔡鹏
【摘要】为进一步完善行政复议体制，充分发挥行政复议制度作为化解行政争议的主渠道功能，国务院法制办于2008年9月在全国8个省（市）开展了设立行政复议委员会的试点工作。然而行政复议委员会制度改革毕竟在我国仍处于试行阶段，理论基础和体制设计方面的诸多缺陷直接导致其在试行实践中面临着对设置该机构合法性的质疑、对复议申请人自主选择权的限制等诸多困境。但是不可否认的是，行政复议委员会制度为我国行政复议改革开创了很好的先例，也代表着我国行政复议制度前进的方向。因此，有必要针对我国行政复议委员会制度改革的困境进行分析，重新对其进行准确定位和法律的跟进，以期在理想与现实之间寻求恰当定位和出路。
【关键词】行政复议委员会；相对集中复议权行政复议管辖体制；准确定位；法律跟进
【全文】
一、缘起：我国行政复议委员会制度的试行
行政复议作为一种由行政机关裁决行政争议的机制，在大多数国家或地区都有类似的制度，如日本为“行政不服申诉制度”、韩国为“行政审判制度”、我国台湾为“诉愿制度”、美国为“行政上诉制度”、德国为“异议审查制度”等{1}。而我国行政复议制度运行至今，其自身的制度性弊端也逐渐暴露出来，如复议管辖紊乱、复议机构缺乏独立性等等。为克服这些弊端，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，国务院法制办于2008年发布《国法[2008]71号》文件，规定北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8省市为试点地区，正式开展了对行政复议委员会制度的改革。根据该文件规定，行政复议受理和审议权相对集中在行政复议委员会手中，其他行政机关不再接受复议申请。行政复议委员会统一对行政复议案件进行立案审查。由此可见，这种改革方向类似于韩国以及我国台湾的行政复议模式，在行政机关内部设置行政复议机构，实行委员合议制，采用准司法程序实行一次性复议。[1]这种制度选择是有一定根据的：我国一直以来行政主导色彩浓厚，行政机关掌握了绝大多数社会公共资源，处于强势地位，人民代表大会的宪法地位和权威难以实现，无法像英国那样由议会设定复议机构对行政机关进行控制，同时行政系统内部也缺乏必要的控权理念，难以形成像美国那样的行政法官和上诉委员会等行政自我监督机制，而且“我国已有专利复审委员会、商标评审委员会等制度先例可供参照，在实际推行时不会遭遇较大阻力，是完全可行的。”{2}
同时对于行政复议委员会制度改革的必要性，各界人士也都给予了极大的肯定。其主要体现在以下几个方面：一是简化行政复议管辖体制。行政复议委员会集中了复议案件的管辖权，大大简化了行政复议管辖体制，避免了复议申请人找不到复议机关的尴尬情形的发生；二是保障行政复议的公正性。行政复议委员会直接对一级政府负责，具有较强的独立性，同时其不直接同行政相对人发生纠纷，不会产生“自己做自己的法官”的情形，更好地保障了复议的公正性；三是提高行政复议的效率。行政复议委员会专职受理复议案件，不同于我国原复议机构还承担着监督协调、备案审查、法规、规章或规范性文件起草、宣传咨询、法制研究等众多“法定”事务{3}，大大提高了复议的效率。
