就司法机关而言，一是司法机关对行政裁量权的控制范围较窄且具有时间上的滞后性。司法机关对行政裁量权的控制是通过司法审查来实现的，并且遵循不告不理的原则，即使相对人的权利遭到行政行为的侵害，相对人也可能出于种种考虑而不提起诉讼；即使相对人提起了诉讼，也未必可以真正进入审判程序；即使进入审判程序，司法机关事实上也只能对它所受理的极小部分案件加以深究。所以，通过诉讼程序来实现裁量权的控制属于一种事后的控制，具有不可避免的滞后性，其最大的缺陷在于难以弥补滥用裁量权造成的非正义。二是司法控制的成本较高。众所周知，诉诸司法程序需要高昂的成本，除当事人需交付的诉讼费用外，还要经历的漫长的诉讼周期，支付因此带来的时间成本。因此，司法途径被称为“既费钱又费时的游戏”。三是过度的司法控制可能抑制行政机关的主观能动性。“如果法官定期地以自己对法律的解释代替行政人员的解释，那么行政机构和法院都会停滞不前。”{4}(P470)因此，要达到有效控制裁量权的目的，仅依托立法机关与司法机关是远远不够的。
在这种背景下，政府开始尝试自我约束以及其他主体的积极参与实现对行政裁量权的控制。[1]戴维斯教授特别推崇行政过程的内部控制与自我约束，他认为“对自由裁量进行控制的主要希望——或许是唯一的希望——就在于行政的自我控制，应当鼓励行政机关制定规则以实现自我约束，行政机关内部制定的执法手册、工作人员手册等解释性立法对限制行政裁量权具有不可忽视的贡献。”[2]当前中国各级各类行政机关开始大规模制定行政裁量基准，政府渐渐成为规制行政裁量权的最重要主体。“所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法意图以及比例原则的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。”{5}(P57)可见，裁量基准是行政机关内部对裁量范围的一种限定。在国外，通过解释的方法设立裁量基准已成为行政机关裁量权内部控制的一种常见现象，其具体形式有很多种，包括规制、指南、指令、行为准则、会议纪要等。在我国，随着2004年《全面推行依法行政实施纲要》的颁布实施，裁量基准的研究以及实践层面的运用近年来逐渐成为行政法研究的热点，各级行政机关纷纷推出不同领域的裁量基准，[3]以求行政裁量权行使的正当化和理性化。可以说我国行政裁量基准制度的发展与完善，已经成为我国当代行政改革与政府职能转变的重要标志。
