由墨西哥湾溢油事故反思美国滨海湿地保护的政策与法律
梅宏
【摘要】墨西哥湾溢油事故造成美国南方滨海湿地破坏，令人反思：是继续沿用利益衡量的思路，还是考虑系统管理的方案。只有认识并遵循滨海湿地生态系统的性质、特点和规律，才能制定出具有正当性、实效性的政策与法制。滨海湿地是包含多种自然资源要素的生态系统,滨海湿地本身的综合性、复杂性决定了其应得到基于生态系统的综合管理。在美国总统领导下成立的滨海湿地保护事务协调机构，作为美国滨海湿地保护的系统管理机构，应考虑其活动对邻接的和其他生态系统的实际的和潜在的影响，超越美国陆军工程兵团专项职能管理的局限。
【关键词】滨海湿地保护；墨西哥湾溢油事故；CWA第404条款；“零净损失”；生态系统管理
【全文】
一、墨西哥湾溢油，滨海湿地受难
2010年4月20日，位于美国路易斯安那州威尼斯东南约82公里处海面的钻井平台“深水地平线”发生爆炸，引发大火，造成11名工作人员死亡。火势持续大约36小时后，平台沉入墨西哥湾。钻井平台底部油井自4月24日起漏油不止。之后的两个多月，破损的深海油井向墨西哥湾持续泄漏石油。
墨西哥湾密西西比河入海处的滨海湿地面积占美国湿地总面积25%，具有重要的生态价值、资源价值和经济价值。此次事故发生前，已有研究成果表明，在墨西哥湾，湿地正以每年1%的速率减少，这不能不引起政府和科技界的严重关切。美国政府甚至资助20年前墨西哥湾石油开采对湿地造成的污染后果的追踪调查。
然而，2010年春夏，墨西哥湾遭遇“和平时期（全球）最严重的漏油灾难”，美国南部滨海湿地蒙受生态损害的巨大威胁。
泄漏油污随着强风与潮汐漂浮至美国南方四个州的海岸，首当其冲的是路易斯安那一块名为“南通道”（South Pass）的滨海湿地。据媒体报道，在路易斯安那州萨尔弗港附近，层层吸油带仍无法阻止海底油井泄漏的原油侵蚀当地的湿地。负责溢油事故应急处理的美国海岸警卫队指出，油污扩散至海岸的速度比预期的还快。欧洲航天局5月19日发表公报说，卫星图像显示，墨西哥湾原油泄漏形成的油污带已进入海洋环流。法国海洋开发研究所的专家估计，污染带可能到达佛罗里达群岛，对附近海域珊瑚礁等生态系统构成威胁。
墨西哥湾溢油事故令奥巴马政府陷于“舆论风暴”。路易斯安那州的共和党代表斯卡利斯（Steve Scalise）认为，奥巴马政府在出台保护滨海湿地的政策上反应迟钝。美国政府官员和科学人员称，扩散至墨西哥湾沿岸湿地的油污可能永远无法清除掉；针对有官员提出采用一些剧烈而冒险的方法清除油污，即放火点燃油污，或用大量水冲走油污，科学人员警告，大规模清理行动也有可能破坏湿地，且造成的危害更大；唯一可取的方法是什么都不做，让自然界分解油污。面对各方意见，奥巴马政府于5月7日批准建造六个“障壁岛”，在路易斯安那州沿岸岛屿周边建设防止石油污染的“屏障”，以保护路易斯安那州的滨海湿地，而为此需要支付的巨资由责任者英国石油公司承担。6月15日，奥巴马总统公布其志在恢复路易斯安那州湿地的计划：墨西哥湾沿岸的环境恢复工作由一个联邦机构负责，明年3月该机构将公布路易斯安那州和密西西比州的生态系统恢复及可持续发展的“路线图”，这一“路线图”呼吁“大胆和果断的行动……遏制该地区的湿地丧失和障壁岛侵蚀率”，着力恢复被破坏的湿地生态系统。在接受美国媒体采访时，奥巴马表示，墨西哥湾持续泄漏石油将改变美国对环保的思维方式。他说，就像“911”事件明显地改变了美国的外交政策一样，这次原油泄漏事故也将改变美国未来如何思考能源和环保政策。奥巴马所言的环保政策中当然包括湿地政策。不过，奥巴马总统在事故发生后不久颁布的深海钻探作业禁令，却被美国联邦法官于6月22日否决了，这使得奥巴马政府欲改善海上石油运营安全的努力变得复杂起来。尽管奥巴马政府表示，将就此裁决结果提起上诉，但是，我们不难了解到，多数美国人仍支持海上钻探石油，正如今年6月一份路透/Ipsos调查所显示的那样。 由此看来，即便是在滨海湿地保护立法起步较早的美国，面对经济发展对石油的巨大需求及油井运营的丰厚利润，滨海湿地保护仍存在各种困难和障碍。
