二、附款与所附行政行为之间的关系
一般认为，附款是对行政行为的法律效果所加的限制。除了“限制”作用外，也有学者认为附款具有补充行政行为的效力之作用；[20]还有学者认为，行政附款不仅补充、限制而且确保了行政行为的法律效果。[21]其实，只要针对的是法律效果而非行为的内容，无论何种附款，也不论它针对的是羁束行政行为还是裁量行政行为，附款规定都是对行政行为的限制。补充、限制或确保是从不同角度或方面对行政附款的意义或作用的阐释，“限制”是行政附款对行政行为的基本意义或作用。作为限制，附款与所附行政行为之间究竟是依附关系还是彼此独立的关系？因关系到行政行为附款的法律救济方式或手段，此问题一直为学者关注并探讨。
有观点认为“在行政法上，附条件行政行为是典型的主从结合行政行为。附款的效力因主行政行为的无效或被撤销而无效，但附款的无效、被撤销或废止，并不导致主行政行为的无效、被撤销或废止”。[22]应该指出，主行为与从行为是民法关于民事法律行为的分类之一，可追溯到罗马法。[23]一般认为，从行为是“其成立以他行为或他法律关系之存在为前提之法律行为。为其前提之法律行为，谓之主行为”。如夫妻财产契约为婚姻之从契约；保证契约为债权契约或消费借贷契约之从契约。[24]在行政法领域，域外关于行政行为的分类研究未见有采主行为与从行为之说，秉持此观点并将行政附款行为视为主行为与从行为之形态的，目前仅见国内学界。[25]那么，行政行为附款是否可从主、从行政行为的角度来加以认识和分析呢？
对于主行为与从行为之分来说，无论“主”或“从”，行为都应该具有独立性，也即能够成为一个独立行为。所谓“主”与“从”是就这两个独立行为之间的关系而言，即从行为的成立要以主行为的成立为前提。[26]如果采主、从行为之说来认识行政行为附款，无论附款还是所附行政行为都应该是独立的行政行为。如此分析和认识适用于负担附款行政行为，尚显得勉强，但适用于其他附款种类，就不能自圆其说了。
所谓独立的行政行为一般是指，“其作出和效力不取决于其他行政行为或者私法行为的行政行为”。与之对应的是不独立的或附属性行政行为，即“与其他行政行为或者私法行为有必要关联，其效力因此取决于其他行为的行政行为”。[27]也就是说，作为独立的行政行为，无论附款还是所附行为不仅要有独立的处理内容，而且要独立作出且效力不受其他行为的影响。[28]依此标准来衡量，期限、条件、废止权保留、负担保留之类附款显然不能自立门户，成为一个独立的行政行为，当然不能作为从行政行为。这就意味着，如果伴之以上述内容的附款时，所附行政行为与附款共同构成一个行政行为。
至于负担附款，其独立性问题向来存在着争论。有观点认为负担附款与所附行政行为乃为一个行政行为，单独负担附款不构成一个独立的行政行为；[29]也有观点认为，负担附款有实体的处理内容，不仅是行政行为的组成部分，而且本身是一个行政行为；[30]还有观点认为：“倾向于承认负担是一个独立的行政处分，但也不否认负担作为一个独立的行政处分，还是与其他‘一般的’行政处分稍稍有别”，即其效力具有附属性。31]
在民法中，作为一种相对于期限或条件的附款而言“不那么绝对的限制”，负担附款早在罗马法时期就已出现。在优士丁尼法中，负担附款“不停缓行为的结果”，但关系人有要求受益人履行“负担”或撤销利益的诉权。[32]负担附款的如此规定被后世沿用至今，也为行政附款理论所继受。在行政法中，与期限或条件附款不同的是，负担附款如不履行，有时会导致行政强制执行或行政处罚；“在法律规定和附款自身已明确其宗旨的情况下”，有时负担不履行也会成为撤回行政行为的理由。[33]正是因为具有上述特别性，负担附款往往被肯认为一个独立的行政行为。然而，不管怎样，负担附款都不会影响所附行政行为的生效所附行政行为有效与否，则关系到负担附款的生效及其可执行性。上述独立与非独立行政行为之区分已然明确，行政行为独立与否，在于其效力是否取决于其他行政行为。负担附款在效力上的依附性使得它尽管具有行政行为的种种特质，但仍属于附属性规定，不具有独立性。如此情形下，负担附款与所附行政行为之间当然不能形成所谓的从行政行为与主行政行为的关系。
