以行政行为为载体所建构的行政附款概念不可能容纳其他行政领域的附款现象，主要是因为行政行为的概念界定。按照德国学者的说法，行政行为具有针对具体事件、单方面性、有外部法律效果、处理性的特点，因而不包括事实行为、准备行为和阶段的行为、不具有命令特征的行为以及不针对具体事件的行为。[12]在这里，重要的是行政行为的“处理”与“具体事件”两个特征。
从“处理”角度，行政行为是“行政机关对特定事实单方面作出的，以设定法律后果为目的的，具有约束力的命令”。[13]由此，行政行为不同于行政事实行为。行政事实行为在行政法领域一直都是争议极大的概念，作为源自民法的概念，事实行为之说最初是为了彰显“意思自治”在民事活动领域的重要性，后因国家权力的介入被加入了合法性的考虑。于是，与具有“意思自治”和“合法性”特征的民事法律行为相对，就出现了不具备上述特征的为事实行为之界定。引入行政法领域后，“意思表示”与“法律后果”也是区分行政行为与行政事实行为的重要衡量。然而，由于“意思表示”与“法律后果”本身的模糊性、理解的片面性、解释的随意性以及行政活动的特征等，民法的法律行为与事实行为之分被搬用到行政法领域后不可避免地引发很多问题，以至于有学者无奈地说，这是一个“描述既不能界定为行政行为、许诺、合同，也不能界定为计划的各种行政措施或辅助性行政活动方式的一个集合概念”。[14]其实，行政事实行为的概念之所以能特立独行，究其根本不在于其描述功能，而在于其规定性。从规定性的角度，无论从渊源还是就现状来说，行政事实行为意指那些不具有“设定法律后果”意义的行为，[15]以此与行政行为相对。由此，所谓“没有处理内容”或“没有法律约束力”指的是行为与法律后果之间不具有法律所要求的效力关联，即行为不以设定法律后果为目的，也不具有设定法律后果的效力。在此情形下，即使事实行为有附款，因不具有限定法律效果的意义，也不会被纳入行政附款考察的范围。[16]其次，由于“处理”行为的单方面性，行政行为不同于行政合同行为是显而易见的。与行政合同相比，行政允诺虽具有单方面性，但却因不具有设权意义而区别于行政行为。[17]因不具有约束力，行政指导行为也不属于行政行为。
从“针对具体事件”角度，行政行为不同于行政立法行为。关于具体事件，人们有不同的认识角度和衡量，主要包括范围与程度两个方面。就范围而言，所谓具体可以指人或事，或人与事两个方面；就程度而言，所谓具体可以是个体化的人或事，也可以是特定种类的人或事。至于“类”则可有时间或空间上的不同衡量。上述认识角度和衡量纠结在一起，不仅使具体事件的界定复杂化，而且使行政行为与行政立法行为的区分出现不确定性。抛开纯粹的概念纷争不谈，仅就目前而言，要认真分析和解决的一个主要问题就是如何看待“行政行为处理的是一个或者若干个特定的事件，但却涉及不特定的多数人”的情形。[18]我国行政法将此情形归为既不属于具体行政行为也不属于行政立法行为的行政抽象行为；而受大陆法系影响的国家或地区一般都将其作为行政行为而非行政立法行为来对待。[19]
综上所述，附款虽可附加于所有的行政活动，但由于渊源、行政行为的地位、概念模式以及思维定式等原因，行政附款的概念一直被限定在行政行为附款的意义上来认识和理解。当然，这并不意味着我们可以忽略行政行为附款以外的附款现象。行政行为的附款现象之所以能够凸显，是因为它与其他附款现象的不同。在这个意义上，关注其他附款现象也应为行政行为附款研究的方面或内容之一。
