行政行为附款的几个问题
王麟
【摘要】附款现象存在于行政活动的许多领域，如行政立法、行政行为、行政合同、行政指导等。由于附款的渊源、行政行为的地位、概念模式以及思维定式等原因，行政附款一般是指行政行为附款。在行政行为的附款之中，附款是对行政行为的法律效果所加的限制，并与所附行政行为共同构成一个独立的行政行为。是否为行政行为的必要条件或不可或缺条件是附款与行政行为内容规定的辩识标准。
【关键词】附款现象；行政附款；行政行为附款
【全文】
行政附款是德国行政法学者将民事附款附会于行政法领域所获得的概念，用以解读对行政行为所附加的限制。[1]今天，附款在民法领域已无昨日辉煌；而在行政法领域，由于事关行政法治化的基本要求，附款的意义却日显重要，有所谓“不知附款不行”之说。[2]一般认为，行政附款现象的特征在于它是对“主处理”的行政行为或行政行为的处理内容所作的限制。[3]然而，由于语言的空缺结构，[4]凭借上述概括来鉴别行政附款现象时，不可避免地遇到因边界的模糊性所导致的问题，如附款可否及于所有行政活动？附款与所附行政活动之间是什么关系？附款与所附行政活动内容本身的规定如何区分？上述问题对我们明确行政附款的概念及其适用有着重要的意义，为此，本文作如下探讨和分析。
一、行政行为的附款是行政法中的附款现象之一
所谓附款是指附加一定的条件。在行政法领域，能够被附款的并非只有行政行为。事实上，附款现象广泛地存在于行政活动的诸领域当中，兹举例如下：
案例1：商务部于2008年9月10日收到英博集团公司收购AB公司的申报材料，经审查，决定对此项并购不予禁止，但据反垄断法第28条规定附加了限制性条件，要求英博公司履行一系列义务。[5]
案例2: 2007年，米歇尔·鲍德里（Michael Boardley）和他的一些伙伴在美国拉什莫尔国家纪念公园（Mount Rushmore National Memorial）的“言论自由区”（free speech area）分发讨论耶稣福音的免费册子。因为没有获得许可，公园管理人员制止了他们。鲍德里回家后，打电话申请许可但未获批。然后，他提起了诉讼，认为公园管理局（NPS）的规定（regulations）及其适用违宪。该案最后上诉到哥伦比亚特区巡回上诉法院。上诉法院判决认为，国家公园管理局有关个人或小群体（small group）在所指定的国家公园的言论自由区进行言论表达活动须获得许可的规定是违宪的。[6]
案例3：台湾苗栗县政府规划施建苗26线道路，林淑贤对其中部分规划用地拥有采矿权。苗栗县政府与林淑贤就协商补偿事宜达成协议如下：补偿林淑贤一亿二千六百万元，以原核定该工程补偿费扣除己发价之土地及地上物之剩余款，优先向公路总局请拨补偿费发价补偿于业主，另不足部分向公路总局请拨全额补助同意后再发放。后因苗栗县政府未依约发放补偿金，林淑贤诉至法院。原审台中高等行政法院审理认为，该协议所载“不足部分向公路总局请拨全额补助同意后再发放”系该协议停止条件。因公路总局已表明不同意补助，则此停止条件未成就，则协议关于此部分无效，则林淑贤对此部分即不得请求。该案上诉至台湾最高行政法院后，对于原审有关该部分的认定和裁决，最高行政法院认为“原审认此部分约定为附停止条件，经核并不合。因公路局已表明不同意补助，则该部分协议所附之停止条件未成就，系争协议关于此部分即确定不生效力……”。[7]
