一般认为，所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院在审理和确认行政主体的具体行政行为是否正确与合法的同时，根据当事人或利害关系人的请求，合并审理与被诉的具体行为有关联的民事争议的活动以及该活动所产生的诉讼关系。但是对于行政诉讼能否附带民事诉讼，我国行政诉讼法未作明确规定，最高法院的司法解释也未作规定，理论界对此争论颇多。有的学者通过对刑事附带民事诉讼与行政附带民事诉讼的比较与具体分析，认为行政附带民事诉讼根本不具备刑事附带民事诉讼的特征，从而主张行政诉讼不应附带民事诉讼[8]。而有的学者则认为，将刑事附带民事诉讼与行政附带民事诉讼进行简单类比，并得出行政诉讼不应附带民事诉讼的观点有些机械，因为刑事附带民事诉讼对于行政附带民事诉讼真正的借鉴意义在于其本质，即附带诉讼的特征及其优点。并认为附带诉讼的特征在于：第一，在同一诉讼程序中包含两种不同性质的诉讼；第二，两种诉讼之间存在内在联系，即关联性；第三，两个诉讼有主从之分，往往一个诉讼是主体诉讼而另一个诉讼是从属诉讼。而行政附带民事诉讼符合上述特征，因此主张建立行政附带民事诉讼[6](35)。我们赞同第二种观点，并认为：在我国建立行政附带民事诉讼不仅具有必要性，也具有可行性②。对于方便当事人诉讼，节省诉讼成本，提高诉讼效率，避免相互矛盾判决的产生，以及便于人民法院全面、正确地处理案件，彻底解决民事争议与行政争议等均将具有不可低估的意义③。下面本文着重就行政附带民事诉讼的范围作一粗浅探讨。
对于行政附带民事诉讼的范围，目前学界意见分歧颇大，其观点主要有以下几种：第一种观点认为，行政附带民事诉讼包括行政处罚案件中的三种情况，对行政裁决不服提起的诉讼不应为行政附带民事诉讼，而是一种特殊的行政诉讼[9]。第二种观点认为，行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况[10]。第三种观点认为，行政机关颁发权证的行为引起的争议和因行政裁决引起的行政争议由行政附带民事诉讼程序来解决，对于行政处罚案件只是可以适用行政附带民事诉讼[11]。第四种观点认为，行政附带民事诉讼包括以下几种情况：1)对行政确认行为不服提起的诉讼；2)对行政裁决行为不服提起的诉讼；3)存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件；4)行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为侵犯自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求法院附带解决民事争议[6](41～44)。我们认为，就上述观点而言，第一种观点相对较为科学，但仍不全面。首先，我们认为，当事人对行政裁决不服提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼。其理由是：当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质在于满足其原告的民事请求，这样，当事人的民事权益请求已经包含于并转化为一种行政诉讼请求。例如，甲、乙两村因一块土地的使用权发生争议，县政府作出裁决确认该土地使用权归甲村所有，乙村不服向法院起诉，认为县政府确权错误，该土地使用权应归自己享有(或为甲乙两村共同享有)，要求法院纠正县政府的错误决定。在该诉讼中，乙提起行政诉讼的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而在于通过要求法院纠正县政府的行政裁决确认自己的土地使用权，乙村必然在提出行政诉讼同时便提出自己的民事请求，或者说它的行政诉讼请求本身就内含了它的民事请求，不会出现附带民事诉讼中可能提出民事请求也可能不提出的情形。而且，在这类诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程中，原争议双方始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对原争议双方之间的民事权利义务关系确定是否正确为中心，脱离开对当事人间权利义务关系的审查判断，便无从判断行政裁决的正确合法与否。因此，在行政裁决诉讼中对行政诉讼的请求和民事权益的请求的提起和审理，并不存在谁为主诉谁为前提的问题，对行政争议的解决必然要涉及对民事权益的审查和确认。对于此类问题的解决，应当说日本的形式当事人诉讼为我们提供了有益的参考和借鉴。在日本，因行政裁决引起的诉讼，被明确定性为行政诉讼，而非行政诉讼附带民事诉讼。但在处理方法上却很特殊，即原告在起诉时，不必以行政机关为被告，而直接以对方当事人为被告，但法院必须通知行政机关，行政机关要受法院裁判的约束，同时这类诉讼程序除准用抗告诉讼规定外，可援用民事诉讼之例。在我国，之所以将因行政裁决所引起的争议视为行政诉讼附带民事诉讼，根本原因是法院缺乏应有的司法变更权。如果赋予司法机关对行政裁决以完全的司法变更权，实践中的问题也就迎刃而解了。其次，对于行政机关颁发权证的行为引起的争议以及对行政确认行为不服提起的诉讼同样不宜将其纳入行政附带民事诉讼的范畴。在司法实践中，对于行政机关颁发权证的行为引起的争议以及对行政确认行为不服提起的诉讼，往往是基于当事人之间的民事争议引起的，其主要目的在于解决当事人彼此间的民事争议，行政争议往往是解决民事争议的附属问题。如第三人对登记机关所登记的民事法律关系产生争议，此种争议实质上存在于行政相对人与第三人之间，与登记机关并无实质争议，提起行政诉讼的原因在于登记机关确认了这种民事法律关系，这类纠纷实质上是行政相对人和第三人之间的房屋权属纠纷。如果对诸如此类的纠纷，通过行政附带民事诉讼的方式来加以解决，不免有本末倒置之嫌，相反，我们更愿主张将其视为民事诉讼中的行政附属问题。
