6．综合分析
在调研中我们发现，诸多类似的案件，当事人起诉到法院，法院多以此系村民自治的范围，法院无权受理为由拒绝受理，由此酿成规模较大的群体访，极大地影响了农村社会的稳定。根据上述分析，不管是最高人民法院的司法解释，还是北京市高级人民法院的指导意见，对于村内多数成员利用村民会议或村民代表大会等合法形式作出决议，就新增土地收益(主要是土地被商业利用后所产生的补偿费)分配，侵害小部分“新户”、“衍生人口”等村民利益的案件，多数法院倾向于不受理，少数如本文所列两则受理的案件，也存在在法理上无法自圆其说，判决说理混乱的状态。[15]此种问题之所以存在，一方面是由于最高人民法院在制定司法解释时，未对可能发生的各种情形进行准确界定；另一方面，也是更重要的一个方面，法院在所谓的村民自治面前止步不前，认为农村土地补偿费用分配是村民自治的权力范围，法院无权干涉。况且，针对村民大会或村民代表大会的决议，也无法明确谁是被告，难以满足《民事诉讼法》第108条规定的受理条件。如果面对大量的此类案件，法院向当事人关起来救济大门，那么可想而知，群体性的上访潮必将汹涌而至，其后果自不容乐观。
(三)政策分析：2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》
2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(京发［2004］17号)第3条规定：流转土地承包经营权是农户依法享有的权利，流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或阻止。不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同。在这条规定中，特别值得注意到是，其强调了“不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同”，这在政策层面明确不能以“少数服从多数”的“多数人暴政”，侵害他人的土地承包经营权。深刻理解这一政策依据，对于处理上述案例具有重要意义。
此外，该意见还在第4条规定，具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包经营权。农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况，可以参照下列条件确定：(1)一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。(2)按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。(3)上述两类以外的农业人口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权。未履行前述条件的，其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决。这也是“新户”与“衍生人口”享有土地承包经营权及其孳息的政策依据。之所以要强调“新户”与“衍生人口”利益保护的政策依据，是因为对于农地纠纷的处理，在实践调研中我们发现，村民、村干部和乡镇干部首先想到的是政策依据问题，而不是法律。这是由农地纠纷的特殊性所决定的。我国法律也对政策的作用给予了足够的重视(《民法通则》第6条)。事实上，对于上文所举的两则案件而言，两地法院判决歪打正着，其直接的依据便是采信了上述北京市政府平等保护农民土地承包经营权的政策。但是，这种以政策压倒法律的做法，显然又与基本的法治精神背道而驰。
四、以农地纠纷为主的涉农信访所面临的困境与出路
(一)良法缺失与信访制度困境
根据本文第二节的分析，由征地补偿分配不均而产生的“新老户”与“衍生人口”问题是当前农地纠纷中较为典型的类型，而围绕农地纠纷而引发的信访则占涉农信访的绝大比重，而且日趋增多，情况不容乐观。根据本文第三节的分析，以确保村民自治顺利实施为己任的《村民委员会组织法》实际上成为村内“多数人的暴政”的法律依据，而最高人民法院及下级法院在司法实践中，又在所谓的“村民自治”面前却步不前，从而导致在实体法上少数人群的农地权益被“合法”侵害，且诉讼无门，唯独走上无止境的信访之路。这在任何一个法治国家，都是不正常的现象。因为，法治必须首先是良法之治，如果允许他人通过“合法”手段剥夺本应属于自己的财产，此种法律就一定不是良法了。于是，由于“良法缺失”，法治之路堵塞，农民不得已而求助信访来解决问题。但是，走向无止境的信访之路，是否就是法治之路，是否就能最终解决此类纠纷呢？这就需要审视，在现行制度安排下，信访究竟扮演一种什么样的角色？
从《信访条例》第6条第2款来看，信访工作机构被定位于一级人民政府的事务性机构，而非拥有行政管理权能，且具有独立行政主体资格的行政机关。[16]它代表人民政府受理人民的来信、来访，是“窗口”部门；而在行政组织架构中，它则是人民政府与各职能部门的连接点，负责将人民的来信、来访交办、转送给各职能部门，实行信访“归口管理”，并督促检查其办理。很显然，信访部门并不直接处理信访事项。在特殊情况下，信访机构虽以承办“上级和本级人民政府交由处理的信访事项”，但其前提是获得了各级政府的授权。因此，就规范层面上而言，信访机构的职责仅限于受理、中转、督办、提供决策建议等，其本身不具备独立办理信访事项的资格，相应地，其也无法拥有独立办理信访事项的各种资源支撑。落实到实践中，要求信访机构妥善处理信访事项，是对它的苛求，信访机构当然无法承受其重。
(二)“倒逼机制”与信访职能的异化
在当前的信访体制下，由于一味强调“将问题解决在基层”，并辅之以在政绩考核、人事提拔等方面的信访否决制度，使得中国信访在体制内形成了一种“倒逼”机制，[17]进而造成农民对通过信访解决问题存在过高期望，[18]而实际上诚如前文所述，信访在制度安排上并无此种能力，于是便在访民与基层信访机构之间形成了一种非常紧张的关系。实践中，信访机构不具有解决实体纠纷的事权，主要依赖做思想工作、安抚上访人等软性方式来缓解问题。可以肯定的是，信访机构作为“无钱、无剑”亦无法“独立”的中间人，自是很难解决那些长期积压且矛盾冲突激烈的信访问题。
