表2显示，近5年北京市涉农信访，来访总量较少且其基本呈递减趋势，但涉农信访中非常态化来访逐渐增多。表3的数据显示，近5年来北京市涉农信访中个体访从数量上看，其占涉农信访总来访的较大比重，且其变化不大、表现较为平稳。但总的来看，非常态化来访，从数量上看逐渐增多，尤其是重复访表现得不稳定、不具有规律性，这给基层涉农信访工作的展开带来了很大的难度。
通过调研课题组发现，一些农村因政策落实不到位或者政策的不稳定而产生的集体访，如果在基层无法得到有效的处理，容易引发越级访；一些村民因历史遗留性问题得不到解决而坚持长期访；还有个别信访人为达到自身利益最大化而通过极端手段上访。集体访、重复访和极端访等非常态化来访是涉农信访工作部门和信访工作人员目前所面临的一大难题，此类信访如果得不到妥善解决，容易激化社会矛盾，进而引发一系列具有综合性的社会问题。
三、村民自治与农地纠纷
(一)如何理解《村民委员会组织法》
1．村民委员会与村民大会(村民代表大会)
《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法而制定的法规。该法第10条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”[11]由此可见，村委会是村民大会或村民代表大会决议的执行者，村民大会类似于股东大会，村民代表大会类似于股东代表大会，村委会类似于董事会。[12]
《村民委员会组织法》第24条全面规定了村民会议的权力范围：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准；(二)从村集体经济所得收益的使用；(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；(四)土地承包经营方案；(五)村集体经济项目的立项、承包方案；(六)宅基地的使用方案；(七)征地补偿费的使用、分配方案；(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”由此可见，凡涉及到农地收益、农地承包、土地征收等土地问题，都必须由村民会议决定，村委会不能决定农地问题。此为授权性规定，授权范围之外的事项村民会议不享有权力，但同时亦表明，对于授权范围之内的事项，村民会议具有排他性的权力。因此，村民会议才是引发一切农地纠纷的始作俑者。
综上可知，村民委员会是村民大会或者村民代表大会的执行机构，涉及农村土地的一切问题，决定机构只能是村民大会或者村民代表大会。而且，人民法院只能撤销村民委员会及其成员的决定，而无法撤销村民大会或者村民代表大会的决议。
2．政府与村民自治
《村民委员会组织法》第5条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明乡镇一级人民政府无法解决“衍生人口”和“新老户”合法权益被侵害问题，因为这一级政府对于村民自治范围内的事项只能“指导、支持和帮助”，而不能撤销。因为村一级不是行政机关，其决议不适用行政复议，上级政府对其决议无可奈何。而作为村民会议执行机构的村委会对于乡镇一级政府的“指导、支持和帮助”，是否接受，法律并无明文规定。依据法理，不服从指导、不接受支持和帮助，皆难谓有法律责任承担之后果发生。
另外，《村民委员会组织法》第27条第1款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该条第2款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。该条第3款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《村民委员会组织法》第36条第1款规定：乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。上述规定表明，乡镇一级政府主要是为村民自治服务的，村民决议只需报乡镇一级政府备案；即使村民自治过程违反了宪法、法律，侵害了他人合法权益，该级政府只能责令改正，而丝毫没有采取更强制的措施的权力。相反，如果乡镇一级政府干预依法进行的村民自治，上级政府可以责令改正其干预行为。
通观《村民委员会组织法》，乡镇一级政府对于村民自治范围之内的事项，如该法第24条所规定的农村土地处置问题，实际上是没有决定权的。“责令改正”后面没有人事与财政权力安排的支持，只能是沦为具文。这说明，如果村民自治成为侵害少数人权利的手段，政府似乎亦如同法院一样，在法律明文规定的制度安排上，是无能为力的。
