农地纠纷、村民自治与涉农信访
以北京市调研为依据
张红
【摘要】涉农信访在整个信访总量中所占比重最大，其基本上以农地纠纷为内容。以保障农民自治为己任的《
村民委员会组织法》在实施过程中被误用或滥用，这成为诸多农地纠纷的作俑者。法院面对农地纠纷止步不前，农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道，信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状，要从确厘定其与司法的关系出发，使回归本位，并发挥最大功效。
【关键词】农地纠纷；村民自治；涉农信访
【全文】
一、问题及研究背景
1930年5月，毛泽东在《反对本本主义》一文中首次提出“没有调查，没有发言权”的著名论断。1931年4月2日，毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中，又提出“不做正确的调查同样没有发言权”。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针。不可否认，当今中国正处于“三千年未有之大变革”当中，在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题，在人类文明史上并无现成经验可供参考。由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看，深入中国社会调查研究，直面现实的中国问题，构建问题之中国理论体系和研究进路，进而有所作为。历史一再证明，真正懂得中国国情的人，才能获得对中国事务的话语权。
目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且发展不均衡，农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题：农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问题、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴。这些问题如果得不到妥善解决，其在不断的积压下将严重威胁社会稳定，进而威胁党的执政地位。研究表明，从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看，由“三农”引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重，如果“三农”问题解决得不好，其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍。[1]对此，有学者亦曾言：“农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半；农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。”[2]在“发展是第一要务、维稳是第一责任”的大背景下，维护社会稳定与发展经济，成为政治生活的两架马车，二者互为表里，共同构成各级政府工作的主要内容。
并非所有的“三农”问题都会导致信访事件并影响社会稳定。事实上，只有那些关涉农民切身利益，在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题，才可能影响社会稳定。[3]在这些问题当中，围绕农村土地而发生的争议是重中之重。[4]当前，由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题，并引起最高司法机关的高度重视。最高人民法院2009年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第10条指出：“要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工作，努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。”在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天，我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题，分析农地纠纷产生的原因，并提出相应的对策，以此化解涉农信访矛盾，维护农村社会稳定。[5]
本文以课题组在北京实地调研所得素材为依托，但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析，采解释学的进路，对根据课题组调查所得的农地纠纷进行类型化处理，特别是针对主要的农地纠纷，提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题，也不涉及当前维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策，是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无论是对于法院的判决，还是对于信访工作部门有关处理意见的出具，都有非常重要的借鉴作用。因为，本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果。在依法治国成为治国理政根本方针的前提下，在依法办事成为基本共识的基础上，这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用，并具有在化解矛盾上的终局意义。
二、农地纠纷与涉农信访
(一)农地纠纷之一：“新老户”
在农村，由于人口流动，会发生外村人(新户)加入本村落户的情况，在这种情况下，新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷，即俗称的“新老户”问题。一般来看，根据加入时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议，新户通过缴纳一定的“集体份子钱”等方式取得集体经济组织成员的资格，并约定今后与老户享有同等的权利和义务。但是，在城市化快速发展过程中，面对高昂的征地补偿款分配，新、老户之间产生了激烈的矛盾，引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本。这个案件涉及到41户村民，人数上百人，怀柔区法院为此做出了41份判决书。[6]此类案件处理稍有不慎，很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明[7]在该案中，原告于忠奎、吴春芹、于珊系1998年1月1日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004年9月18日，北房村委会、合作社公告：凡1998年1月1日以前来我村入户的人员(政策搬迁的除外)，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，必须按每人补齐5000元集体积累后方可取得土地承包经营权，否则不能享有。2005年1月28日，原告按上述规定，向被告缴纳了5000元积累款后，原告取得了每人0．7亩的土地承包经营权。
2006年6月28日，北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议：1998年1月1日以前来北房村入户的人员，已经将承包土地交回迁出村集体经济组织，并按北房村规定交齐5000元入户费，可取得每人0．7亩口粮田的土地承包经营权，但不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利(确利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况，每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益)。二被告依据该社员代表会决议，不再向三原告发放2006年及以后的确利款。而北房村其他老户则于2006年、2007年、2008年分别享受了每人610元、990元、810元的确利款待遇。三原告于2009年4月21日诉至法院，要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。
