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碳捕获与封存技术应用中的国际法问题初探

  

  值得注意的是,即使1972年的《伦敦公约》并未涉及二氧化碳的海底封存,但其第三条第1款C项却规定在海底矿产资源勘探、开采及其他开发活动中产生的或与之相联系的废弃物的处置活动并不属于公约的管辖范围。这就意味着在海底石油天然气开采过程中产生的二氧化碳可以回注到海底、并且当前经常使用的二氧化碳强化油气开采技术(Enhanced Oil Recovery,简称EOR,即将二氧化碳取代水注入油气井中以提高油气开采率的技术)也不在《伦敦公约》的管辖之内。目前《伦敦议定书》仍未对所有《伦敦公约》的缔约国生效,对于那些尚未批准《伦敦议定书》的国家,这一条款允许的虽然不是典型的CCS技术适用,但为刚刚起步的CCS试验性项目的开展提供依据,并为未来大规模的二氧化碳海底封存储备前期的经验。


  

  《OSPAR公约》是另一部明确涉及二氧化碳海底封存的公约[6]。尽管只是区域性公约,但它的缔约国都是一些欧洲的主要工业国,且主要针对海洋油气开采活动频繁的北海等,因此也具有较大的世界影响。位于挪威北海海域的Slepner项目正是CCS技术应用中最早建设的试验性项目之一,目前在二氧化碳海底封存技术上处于领先地位。《OSPAR公约》要求各缔约方采取必要措施消除海洋污染并保护海洋环境免受人类活动的负面影响。公约采取的主要措施包括规定各缔约国有义务消除陆源污染(附件I)、倾倒和焚烧废弃物(附件II)以及海上来源污染(附件III)等。上述污染所涉及的人类活动要么被彻底禁止,要么必须事先获得缔约国主管机构的许可。公约明确将海洋区域界定为海洋水体、海床及其底土。如同《伦敦公约》一样,二氧化碳的海底地质封存是近年来才被纳入公约缔约方的讨论议题的。2007年6月25日至29日在比利时奥斯登召开的OSPAR公约委员会上,两个关于二氧化碳的海底地质封存的决议被通过,编号为2007/1的决议明确禁止在海水水体中和海床上封存二氧化碳,编号为2007/2的决议则修改了附件II和附件III,允许二氧化碳的海底地质封存活动在缔约国主管机构的监控下开展。决议将“二氧化碳流”定义为:“从二氧化碳捕获过程中获得的,为储存到海洋底土的地质结构中的,以二氧化碳为绝大多数成分的流体,并需证明没有废弃物和其他物质以处置为目的添加到其中,上述二氧化碳可以包含适量在原材料或捕获运输及封存过程使用材料中转化而来的其他物质。”大体来看,《OSPAR公约》采用了和《伦敦议定书》相似的规定,但《OSPAR公约》的规定更为细致可行,它对二氧化碳中可能附带的物质作了更明确的限定,明确禁止在海水水体中存储二氧化碳。同时,该决议规定封存活动必须获得缔约国主管机构的许可,并明确了申请许可所需要的文件。缔约国主管机构则应颁发许可后向公约执行秘书处报告。这些规定,在公约缔约方欧盟于2009年4月23日颁布的2009/31号指令中得到了充分细化,继而适用于整个欧盟地区。值得一提的是,除了挪威外,《OSPAR公约》的所有缔约国都是欧盟的成员国,因此公约的修订很快就能通过欧盟立法机制获得实施上的保障,使得《OSPAR公约》在适用效率上远超于其他同类公约[7]。



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