（三）关于打防关系的实际考察
如上所述，我国公安机关多年来存在的重打轻防问题，有着深刻的历史背景。因此，要改变这种局面，仅仅靠提高思想认识是远远不够的。而必须冲破传统的思维定势和工作模式，针对打击和防范工作中存在的问题，进行伤筋动骨式的改革。那么，改革的突破口和切入点究竟在哪里？大量的调查研究表明，公安机关之所以长期以来打击不力、防范不严，其症结在于刑侦部门和派出所职权不清，责任不明。派出所作为公安机关进行治安防范和管理的主力军，却承担了60—70%的破案任务，没有警力和时间去从事防范和管理工作；刑侦部门作为侦查破案的主力军，却只担负着30—40%的破案任务，而且至少有三分之一的刑警不能胜任本职工作，无法提高侦查破案的效率和质量。因此，要改变打击无力、防范不严的被动局面，必须从建立责任制入手，对派出所和刑侦工作进行改革。
全国公安机关的派出所工作改革从1996年7月开始酝酿，1997年4月正式部署；刑侦工作改革从1996年底开始酝酿，1997年6月正式部署。此前，两项改革分别在黑龙江省哈尔滨市公安局和河北省石家庄市公安局桥东分局进行了试点，并取得了经验。两地改革的共同经验是：借鉴农村联产承包责任制的做法，从建立单位和民警的工作责任制入手，划定责任区，把破案和防范管理的责任落实到每一个民警。通过建立权责明晰、奖惩分明的侦查破案和防范管理责任制，来改变刑侦部门与派出所职能交叉、互相推诿扯皮，以及民警因缺乏压力和激励约束机制而不思进取、素质长期难以提高的问题。
派出所和刑侦工作的改革始终贯穿着打防并重的思想。公安部明确提出，打击和防范犹如“车之两轮，鸟之两翼”，必须并驾齐驱，比翼双飞。两项改革要同步推进，同时运作。派出所工作改革要以建立责任制为核心，迅速把工作重点调整到防范和管理上来，以“发案少，秩序好，群众满意，社会稳定”作为衡量派出所工作好坏的最高标准，切实纠正多年来形成的“以破案多少论英雄”的错误工作导向，使派出所真正成为公安机关预防犯罪和进行治安管理的主力军。刑侦部门必须承担全部的侦查破案任务，建立覆盖社会面的刑警队，落实破案责任制，实行侦审合一，加强侦查破案的专门手段和基础工作，努力建设一支政治强、业务精、作风硬、执法严、特别能战斗的刑侦队伍，多破案，快破案，破大案，办铁案。
经过三年多的实践，各地公安机关的刑侦和派出所工作改革（以下简称“两改”）都取得了一定的成效。一是通过简政放权，两项改革配套联动，在一些地方初步实现了派出所工作重点的转移；二是通过划分责任区和落实责任制，调动了民警的工作积极性，促进了刑警和派出所民警的岗位练兵和全员培训，民警的素质有了提高；三是通过普遍推行安全社区建设，建立覆盖社会面的刑警队，使民警的防范管理和侦查破案工作有了依托和切入点；四是防范管理工作的实效性和办案质量明显提高；五是通过广泛开展创人民满意活动，派出所民警和责任区刑警的工作作风有了转变，警民关系有所改善。
但是，从“两改”的指导思想和目标要求来看，不能对已经取得的成绩估计过高。当前，“两改”工作中存在的主要问题：一是警力总量不足严重阻碍改革进程。按照公安部关于改革的总体要求，县市公安机关都要建立覆盖社会面的刑警队，而且刑警的人数农村地区不能少于总警力的20%，城市不能少于总警力的25%（有的省已把这一标准降低为15%和20%）；派出所要按照地域、人口和治安情况划分责任区，实行一区一警。但是，在警力总量增加不多的情况下，要达到上述要求存在着一定的难度。由于基层警力本来就十分紧张，结果只能是拆东墙补西墙，顾此失彼，出现了刑侦与派出所争警力的矛盾。有的地方实行“两改”后，为了增加刑警的人数，把原派出所的治安民警转任刑警，造成了派出所警力的紧张。派出所因警力紧张，不得不把一些责任区范围划大，由于责任区地域大人口多，加上治安情况复杂，民警普遍感到力不从心，存在着管不住、管不好和管不了的问题。尤其是在实行住所刑警中队的地方，派出所建立刑警中队后，由于原来的治安民警大都被转为刑警，使派出所的治安管理力量大大削弱。二是民警素质不高严重影响改革实效。“两改”能否取得成功，关键在人，在人的素质。实行改革以后，对刑警和派出所民警的要求更高了。刑警既要会侦查又要会审讯，既要熟悉刑侦业务，还要具有较高的法律水平；派出所民警既要管户籍又要管治安，既要抓管理又要抓防范，还要会破案。而从基层民警的现状来看，目前能做到“一警一能”已属不易，要达到“一警多能”的要求则需要经过相当一段时间的努力。当前基层公安机关普遍存在着新手多、外行多的问题，直接影响到改革的效果。各地为解决实行“两改”后警力紧张的问题，近年来通过各种渠道招收了一批新警。这些新增加的警力绝大部分都被充实到派出所和刑警队，这对于刚刚起步的派出所和刑侦工作改革来说，无疑是“雪上加霜”。高标准的改革要求与低素质的民警队伍之间的矛盾，始终是影响改革成效的巨大障碍。三是基层负担过重严重冲击改革目标。“两改”的重要目标之一是要把派出所从繁重的破案压力下解放出来，使之真正成为治安管理和防范的主力军。但在整个公安工作运行机制和公安体制机构改革明显滞后的情况下，要实现这一目标则困难重重。“精简机构、精简机关、警力向基层倾斜”的口号已经喊了多年，但机关的人数未见减少，基层的警力却越来越紧张。由于领导者、指挥者、管理者越来越多，派出所的工作任务也就越来越重。派出所始终摆脱不了“上面千条线，下面一根针”的困境。现在公安机关警种林立，部门众多，几乎每个警种每个部门都可以对派出所发号施令，从“各条战线”落实到派出所的工作任务不胜枚举。派出所现在究竟有多少项工作，连所长们自己都说不清。派出所民警戏称自己是公安局的“万金油”和“救火队”，是“领导手里的一块砖，哪里需要哪里搬”。按照要求，责任区民警每周至少要下段30小时，但事实上很难达到这一要求。如果每周按5个工作日计算，除去1天值班、半天工作例会、半天政治学习外，责任区民警还要协助刑警排查大要案件线索和嫌疑对象、接受“110”指令处警、处理治安纠纷、参加警卫工作、参与各种各样没完没了的集中统一行动和专项斗争、从事那些不得不去的非警务活动和其他临时性突击性工作。由于这些工作牵扯了派出所民警的大部分精力，结果下段的时间就所剩无几。尤其值得注意的是，在一些地方，由于财力物力有限，无力重新组建跨区域刑警中队，不得不以各派出所为依托成立刑警中队，以解决刑警中队在办公用房、福利待遇等方面的困难。同时为便于管理，中队领导也多由派出所领导兼任。加上中队民警多数是原派出所的治安民警，从而就形成了派出所与刑警队“两块牌子一套人马”的格局。至今一些警力少的派出所仍在实行“混合警组”的工作模式，把刑警与治安民警捆在一起，有案共同破案，无案共同巡逻防范。存在着“穿新鞋走老路”的问题。事实上，因当前刑事案件数量多破案难度大，刑警力量不足，派出所仍不得不投入大量的人力和精力参与破案。有时发生重大案件，派出所民警要倾巢出动进行排查和调查，案发地派出所还要抽调民警参加专案组，案件不破，不能收兵。实行“两改”后，虽然刑事案件统一归口刑侦部门，市局和分局也不再给派出所下达破案指标，但因破案的考核分值较高，再加上各级领导和群众对破案问题特别重视，作为保一方平安的派出所在破案上的责任和压力仍然很大。由于额外的负担过多过杂过重，派出所民警长期处于超负荷工作状态，得不到休整和训练提高；由于“副业”太多，致使“主业”受损，情报信息、外来暂住人口和重点人口管理、社区治安防控等基础工作受到严重冲击。公安工作始终难以走出“打不胜打防不胜防”的怪圈。四是竞争激励机制不落实严重制约改革发展。“两改”从建立民警的工作责任制入手，无疑是找准了突破口，抓住了“牛鼻子”。实行责任制既是改革本身的需要，也是提高公安工作水平和民警素质的必由之路。经过几年来的探索和实践，各地已基本上建立了派出所和刑警队民警的工作责任制。为落实责任制，也都建立了相应的考核制度和奖惩制度。但由于受传统的思想观念、工作方式、用人制度的影响，一些制度仍然是写在纸上，挂在墙上，讲在嘴上，没有得到很好地贯彻落实，因而挫伤了民警参与改革的热情和做好工作的积极性。由于制度不落实，一些民警不思进取，不求上进，不求无功，但求无过，工作效率不高，工作质量不佳。因此，狠抓各项奖惩制度和有关改革措施的落实、落实、再落实，建立优胜劣汰的用人机制，是继续推动派出所、刑侦工作和其它各项公安工作改革向纵深发展的当务之急和重中之重。
