中国警务改革与犯罪防控
鲍遂献
【关键词】中国警务改革；犯罪防控
【全文】
一、打防并重—中国警务改革的目标取向
（一）关于打防关系的历史回顾
自从警察产生以来，关于警察的社会角色如何定位的问题，就一直存在着争论。争论的焦点在于：警察的任务是消极地惩治犯罪、排除危害，还是积极地预防犯罪，主动地保护民众。简单地说，就是究竟应当以打击为主，还是以防范为主，或者是打防并重。这是各国警方普遍面临的一个带有根本性和方向性的问题，也是多年来争论不休的一个问题。对于这个问题的不同战略选择，往往决定着不同的警务工作模式，甚至还直接或间接地影响到警察机关的机构设置、警力配置和对警察素质的不同要求。
从各国的历史发展进程来看，警察在一个国家中所扮演的角色，往往与这个国家的法律制度和统治者的施政目的密切相关。有的政治学者把国家施政目的的变迁划分为三个时期，即福利国家时期、法治国家时期和社会国家时期。在福利国家时期，国家强调增进人民的福利，警察自然偏重积极作用的发挥；在法治国家时期，国家只注意保护人民既得的权利，警察的任务更多的是放在打击侵害人民合法权益的犯罪活动上，工作上往往是被动应付；在社会国家时期，国家的既保护人民的合法权益，又要求公民履行义务，警察既要发挥积极作用，又要发挥消极作用。① 从西方国家对警察的职能定位来看，警察历来被视为“打击犯罪的战士”。可以说，打击犯罪是西方国家警察的主要职责。在我国，按照《人民警察法》第二条的规定，“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”因此，我国的人民警察担负着打击犯罪和预防犯罪的双重职能。但是，对于如何处理打击犯罪和预防犯罪的关系，在实践中却一直没有得到很好的解决。
20世纪70年代末80年代初，我国在刚刚结束十年动乱后，就遭遇到新中国成立以来的第四次犯罪高峰的袭击。全国的刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年迅速攀升至89万起，并且发生了一系列在全国影响极为恶劣的严重刑事犯罪案件，人民群众的安全感明显下降，社会治安形势相当严峻。在这种情况下，对于如何解决新时期的社会治安问题，当时中央决策层有着清醒的认识。1981年6月14日，在中央批转中央政法委员会召开的《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》中，首次明确提出了“社会治安综合治理”的方针；1982年8月，在中央批转的《全国政法工作会议纪要》首次明确提出：严厉打击刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层基础工作是综合治理的基础，加强公安司法队伍建设和公安司法工作是综合治理的关键。此后，综合治理的内容不断丰富和完善，直到1991年3月2日全国人大常委会通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，以法律形式确立了社会治安综合治理是解决我国社会治安问题的根本途径，并在立法上明确规定了打防并举、预防为主和标本兼治、重在治本的方针。然而，由于社会治安形势的急剧变化，多年来社会治安综合治理的方针并没有得到很好地贯彻落实。公安司法机关在工作的指导思想上长期陷入了“重打轻防”的误区，以至造成了“打不胜打，防不胜防”的被动局面。
在20世纪80年代初期，针对当时社会治安极度混乱的局面，1983年党中央、国务院和全国人大常委会果断做出严厉打击严重刑事犯罪的决定，无疑是非常必要和非常及时的。但当时要求政法机关“三年为期三个战役”，从根本上扭转社会治安不好的局面，显然是对新时期社会治安问题的长期性、复杂性和解决社会治安问题的艰巨性缺乏足够的认识。当通过1983年的第一次战役刑事犯罪出现大幅度下降后（1984年刑事案件回落到51万起，比1983年下降20%，比1981年下降75%），一些人开始头脑发热，提出了“三年内实现社会治安根本好转”和“把社会治安恢复到五十年代的水平（即把刑事犯罪率控制在万分之五左右）”等不切实际的口号。似乎通过严打就可以迅速而彻底地解决犯罪和治安问题。
但是，在社会大变革这一特殊的历史背景下，犯罪的发展变化是不以人的意志为转移的。从1985年开始，“严打”所带来的短期效应很快宣告结束。此后，刑事犯罪案件尤其是重大刑事犯罪案件的发案数不断攀升，社会治安状况再度陷入混乱。1988年，全国公安机关的刑事案件立案数首次突破90万起，1989年猛增到209万起，1991年狂升到236万起，形成了我国改革开放以来的第二次犯罪高峰。值得注意的是，在此期间，全国公安机关一刻也没有放松“严打”斗争。全国性、区域性的严打集中统一行动连年不断，各种严打专项斗争不胜枚举。各地区、各部门、各警种紧紧围绕着“严打”这根指挥棒，把大量的人力、物力和财力投入到严打斗争中。但是，同以个体面目分散出现的刑事犯罪的斗争，毕竟不同于以消灭数量集中的敌人为目的的军事行动。决定战争胜负的关键可能是一、两场影响全局的战役，但对于天天都在发生的犯罪问题，试图通过军事斗争的方式“毕其功于一役”，则永远是不切实际的幻想。事实上，这些年来过于频繁的严打行动和专项斗争，违反了同犯罪作斗争的客观规律，脱离了公安机关的实际。基层公安机关只能是穷于应付，疲于奔命，甚至流于形式，弄虚作假。结果是“打疲了民警，打油了犯罪分子”；削弱了防范和管理，荒废了基层基础工作；取得了一时的轰动效应，种下了长期难以消化的苦果。并没有能够从根本上扭转“社会治安依然严峻的局面”。
面对社会治安问题日益复杂的现实，从20世纪90年代开始，不少人对持续近10年的严打斗争进行总结和反思。1990年10月，中央领导同志明确指出，在开展“严打”的同时，必须把治安防范工作提到应有的位置，努力克服“重打轻防”的倾向，从根本上减少刑事犯罪和治安问题。此后，公安部于1990年10月8日向全国公安机关发出了《关于加强治安防范工作的通知》。该《通知》指出，从总体上看，近年来在公安工作中，打防结合、以防为主的方针没有得到很好地贯彻落实，在不少公安机关领导同志和民警中存在着不愿做艰苦细致的群众工作和预防工作的倾向，必须引起高度重视。各级公安机关要切实把防范工作摆上议事日程，并确定一名领导同志专门负责。要经常分析研究治安防范工作，从指导思想、工作部署、力量安排和经费装备等方面，切实加强治安防范和基层基础工作。做到“打中有防，防中有打”。在1991年11月召开的第十八次全国公安会议上，公安部领导进一步指出，打防结合已讲了多年，但距真正落实还有一定差距。公安机关要根据中央确定的社会治安综合治理的总方针，把治安防范和管理工作切实抓上去。要象抓严打那样抓好各项治安管理和防范工作，逐步为公安工作的提高打下坚实基础。
