国际货币基金组织投票权与治理结构改革述评
廖凡
【摘要】国际货币基金组织近期推行的份额转移、投票权调整和执行董事会改革反映了全球经济格局和各国实力消长的现实，使新兴市场和发展中国家在基金组织中的发言权有所增加，也为以资本多数决为基础的基金组织制度框架注入了更多民主政治和国际法治的因素，有助于强化基金组织的合法性、可信性和有效性。但受制于现实条件，此轮改革也存在固有局限，作为一个整体的发达国家在关键事项和核心利益方面并未做出根本性让步。今后还需从减少个别大国对基金组织过度控制、建立公正透明的管理层遴选机制等方面继续推进和深化改革。
【关键词】国际货币基金组织；份额；投票权；治理结构
【全文】
国际货币基金组织（以下简称“基金组织”）自1945年成立至今已经走过了三分之二个世纪，其间国际政治经济形势发生了巨大变迁，而基金组织的诸多制度和机制却并未及时加以改革和调整，以致滞后于现实发展，影响了其作为主要国际金融组织的权威性和有效性。其中，投票权和内部治理结构是一个重要方面，也是发展中国家尤为关注的方面。[1]全球金融危机爆发后，发展中国家要求改革相关制度的呼声愈加高涨。在此背景下，基金组织自2008年以来对投票权和治理结构进行了幅度较大的改革，目前改革仍在进行之中。本文拟将已经生效和尚待生效的改革措施作为一个整体，系统分析此轮改革的动因、内容、成就和不足。
一、改革的动因
（一）份额与投票权问题
基金组织实行加权表决制，这是基金组织不同于一般国际组织的一个显著特点。具体来说，每个成员国首先拥有相同数目（250票）的基本投票权，然后依成员国持有的以特别提款权计算的基金组织份额，每10万特别提款权折算一个投票权，二者之和即为一国在基金组织中的总投票权。无论是理事会还是执董会的投票表决中，都依据此种方法计算和行使投票权。
由此可见，基金组织不实行一国一票制，而是以成员国所持有的份额为基础，实行类似于股份公司的“资本多数决”制度。份额如同公司股份一样，成为成员国在基金组织中地位和权利的基本依据，发言权的大小取决于份额的多少。这种允许成员国凭“财大”而“气粗”的表决制度，本身是否违反国家主权平等原则，是一个容易引起争议的问题。
国家主权平等是现代国际法的基本原则，也是国际秩序赖以建立和维系的基石。《联合国宪章》第2条第1款开宗明义地指出“本组织系基于各会员国主权平等之原则”，1970年联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《国际法原则宣言》）也重申并阐释了“各国主权平等之原则”，即各国一律享有主权平等；各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同，均有平等权利与责任，并为国际社会之平等会员国。从“平等权利与责任”和“平等会员国”这样的措辞，以及从《国际法原则宣言》在列举主权平等的关键要素时首先列出“各国法律地位平等”这一点来看，国家主权平等强调的是各国法律人格和法律地位的平等，即国家无分大小强弱，均为国际法上的平等主体，依照国际法的规定平等享有权利和义务，而没有脱离于国际法之外甚或凌驾于国际法之上的特权。这一点同国内法上“法律面前人人平等”的法治原则是相通的。
一般认为，国家主权平等原则具有一些重要的法律效果，其中之一就是一国一票制。[2]但在国际社会的实践中，也存在一些与一国一票原则不符的情形，典型者如基金组织实行的加权表决制（各国投票权的数量不同）和联合国安理会常任理事国的否决权（投票权的法律效力不同）。这意味着一国一票是主权平等原则在表决权方面的常态表现，但并非唯一结果。换言之，否决权和加权表决制是一国一票制的例外，但并不是主权平等原则的例外，主权平等并不要求必须实行一国一票。问题的关键在于国家的自由意愿和自由约定。只要国家无分大小强弱，都可以自由决定加入特定国际组织，可以自由约定或接受该组织包括表决方法在内的议事规则，并可以根据自己的意愿自由选择退出，就可以认为各国法律地位和法律人格的平等得到了体现，主权平等原则得到了遵守。[3]至于在自愿约定的法律规则框架内，各国依据何种标准来分配和行使表决权，并非主权平等原则直接关涉的对象。
