（三）行为主体认定规则的反思
我国的行政主体理论在行为主体的认定中起着重要作用。按照通说，行政主体是指“享有国家权力，能够以自己的名义从事行政管理活动并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织”。[12]具有行政主体资格，这是成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告以及国家赔偿义务机关的必要条件。但是，对于这种理论，有很多学者提出了批判，认为这种理论导致了原告起诉的困难，要求原告在起诉时，去考察作出具体行政行为的行政机构是否有独立承担责任的能力这种即使在开庭审理中也不是轻而易举就能确定的复杂问题，实在过于苛刻。[13]并进而主张简化行政诉讼被告的确定规则，确定行政诉讼被告应当坚持一个总原则，即：谁行为，谁为被告。[14]此外，还有学者对将具有行政主体资格作为行政诉讼被告的前提这一理论进行了细致的分析，认为这一理论存在着明显的缺陷，主要包括“1、标准混淆；2、套用民事理论，忽视行政被告的特点；3、将行政被告复杂化，不便民；4、不利于行政救济范围的扩大；5、逻辑上自相矛盾。[15]并提出“确定行政被告资格的标准应当是行为标准，即‘行为主体标准’。其基本意思是：以对外作出行政行为名义的主体为适格行政被告，谁行为，谁当被告，真正实现‘作出行政行为的行政机关是被告’。”[16]这些意见对于简化我国行政诉讼被告的确定规则、便于原告的起诉，无疑具有非常重要的意义。但是，这些主张依然有值得商榷之处，特别是放在行政复议和行政诉讼的双重背景之下进行考量时。
当前针对将具有行政主体资格作为行政诉讼被告前提的批评主要是认为该理论增加了确定行政诉讼被告的难度，不便于原告的起诉。这种主张虽然有一定的道理，但是，并非没有别的解决方法，事实上只要对现行的行政诉讼相关制度稍加改革即可解决，如明确法院在对起诉的案件进行审查时，不能以被告不适格为由而拒绝受理案件，法院认为被告不适格的，应该建议原告变更被告。即使原告拒绝变更被告的，法院也不应驳回起诉，而应通知正确的被告出庭应诉等。[17]在此情况下，可以做到起诉的被告和判决的被告有效分离，从而可以降低原告确定被告的难度，针对将具有行政主体资格作为行政诉讼被告前提的批评理由也将难以成立。相反，在认定行政诉讼的被告时，漠视行政主体理论、不考虑“行为主体”是否具有行政主体资格的观点也将招来一系列的诘难。首先，被告如果没有行政主体资格，可能导致判决难以得到执行。特别是在“行为主体”是临时性主体的情况下，这一问题更加明显。其次，可能导致行政诉讼被告的混乱。如果不要求行政诉讼的被告具有行政主体资格，那么可能出现同一类型的案件中被告各不相同的情况，特别是在原告享有选择管辖权而分别向不同的法院提起诉讼的情况下。这可能导致司法判决的混乱以及损害司法的权威性。最后，“行为主体”理论很难引入行政复议制度之中。与行政诉讼需要确定被告类似，在行政复议中同样需要确定行政复议的被申请人，在行政复议中，复议机关与被申请人具有密切的联系， 一般情况下复议机关是复议被申请人的上级行政机关， 如果不要求复议被申请人具有行政主体资格，那么将导致复议机关难以确定。而且还会必然导致行政复议与行政诉讼衔接的困难。
