由此可见，同是一个下级行政机关经上级行政机关批准后以自己的名义作出的具体行政行为，当事人选择复议后诉讼和直接提起诉讼的被告是不相同的。之所以会出现这种情况，根本的原因在于《行政复议法实施条例》第13条和最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第19条在确认谁是作出“经上级行政机关批准的行政行为”的主体时所采用的标准存在着差异。
二、需批准行政行为的过程分析
要确定谁应当是需批准行政行为的作出主体，就应该分析该行政行为是谁的意思表示，因为，行政处分必须是行政机关所为直接发生法律效果的法律行为，也就是对权利与(或)义务产生规制作用，或者说导致权利与(或)义务发生、变更、消灭或确认的行为。行政处分因而可视为是行政法上的一种意思表示。[1]而要明确一个行为是哪个主体的意思表示，必然离不开对行为具体过程的分析。
（一）需批准行政行为的形态
批准，是指“上级对下级的意见建议或请示表示同意”。[2]在现行的法律、法规、规章中，与其意思相同或相近的词还有“审批”。目前，我国存在的需要上级行政机关“批准”的行政行为主要有以下三种：
第一，下级受理后由上级批准（决定）。《土地管理法实施条例》第17条规定：禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。此种类型行为的特点在于下级行政机关的主要职责是受理申请，作出行政行为的实质性的职权在上级行政机关，下级行政机关在行为作出过程中扮演的是“中转站”的角色。但在目前，下级行政机关仅仅负责受理，而完全不进行审查的情况已经非常少见。
第二，下级审核后由上级批准（决定）。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡( 镇)人民政府审核，由县级人民政府批准……”与此类似的规定在《土地权属争议处理暂行办法》中也有体现，该办法第27条规定：调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理决定。 此类行政行为的特点在于：作出具体行政行为的决定性权力在上级行政机关，但下级行政机关也参与了决定的作出过程，就是下级行政机关需要提出初步的意见，而下级行政机关的意见对上级行政机关的行为显然也有着不可忽略的影响。该特点在《长江河道采砂管理条例》第10条第2款中体现得尤为明显：“市、县人民政府水行政主管部门应当自收到申请之日起10日内签署意见后，报送沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批。”这一类型更为常见。
