论需批准行政行为的主体认定
王青斌
【摘要】对于需批准行政行为，《
行政复议法实施条例》规定应以上级行政机关为复议被申请人，最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》则规定应以下级行政机关为被告。两者相互矛盾体现出认定行为主体标准的不一致。对于需批准行政行为的主体认定，应当改变传统的以“名义”认定行为主体的做法，而应以行为体现了哪些主体的意思表示为依据，并相应地对需批准行政行为的行政诉讼被告以及复议被申请人的确定规则进行调整。
【关键词】需批准行政行为；上级行政机关；行政主体
【全文】
一、问题的提出
国务院于2007 年5月29日颁布了行政复议法实施条例，该条例于2007 年8月1日正式实施。该条例的颁布实施，对于完善我国的行政复议制度，推进依法行政、维护相对人的合法权益，起到了重要作用。但是，该条例第13条也引起了一定的争论，因为该条与最高人民法院2000 年3月8日公布的《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第19条存在着一定的潜在冲突。因而也引起了大家对“经上级行政机关批准的行政行为”的主体认定的关注与讨论。
《行政复议法实施条例》第13条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。而最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第19条规定: “当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这两条规定看似风牛马不相及，一个是关于被告资格的规定，而另一个则是关于复议被申请人的规定，但在现有的诉讼制度下，这两者存在着内在的矛盾并可能在实践中导致同样的案情但被告却不相同的情况。例如，在某一案件中，下级行政机关经上级行政机关批准，以自己的名义(署名)对外作出了一个具体行政行为，如果这个案件既属于可以复议的范围，也属于可以诉讼的范围。那么，随着当事人选择救济路径的不同，则会发生行政诉讼的被告完全不同的现象。（1）行政相对人先复议，在复议机关维持后再提起行政诉讼。这种情况下，行政诉讼的被告为上级行政机关。因为依照《行政复议法实施条例》第13条的规定，批准机关为被申请人，而根据《行政诉讼法》第25条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服的，只能以被申请人为被告。即只能以上级行政机关为被告。（2）相对人不经过复议，直接提起行政诉讼。此时，按照《行政诉讼法》第25条的规定，只能以下级行政机关为被告。
