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论澳门特别行政区议员的法律地位、发言和表决

  

  柏克的演讲发表以后,议员应当是全国利益的代表而不是选区利益的代表的观念逐渐得到接受。1791年法国宪法明确接受了这种观念:“各郡所选出的代表并不是各个个别郡的代表而是全国的代表,所以各郡不得交给他们以任何委任。”[4]1793年法国宪法规定:“各个代表皆是全国人民的代表。”[5]1831年制定的比利时王国宪法第32条规定:“议会两院的每个议员都代表国家,而不仅仅代表他们所自当选的省或省内的选区。”[6]


  

  那么,近代宪法产生以后,作为英国议会产生初期重要理论武器的委托说为什么被否定了呢?这是因为这种学说具有片面性,在逻辑上亦难以自圆其说。第一,议员与选民的关系是一种公法关系,不应当用私法上的委托关系去生搬硬套。第二,如果议员在议会中的行动都必须以选民的意志为转移,那么,分区选举产生的议员和根据不同产生办法产生的议员都必须代表各自选民,由于选民利益差别歧异,甚至是互相对立,议员必须各行其是,立法机关失去了协调利益的能力。第三,这种学说在实践上亦难以实施。真正判断选民利益的主体只能是选民本人,然而,议员在事实上不可能征求到所有选民的意见,而是少数选民,甚至是该选区的头面人物或政党领袖的意见而已。


  

  取代委托说的主要是代表说(trustee model)。这种学说认为,议员与选民的关系不能生搬硬套私法上的委托关系进行解释,议员与选民应当是一种互相信任关系,立法机关在整体上代表所有选民的意志和利益。议员在政治原则上忠实于选民,但在具体的政治事务方面有权自行判断。议员有权凭个人的学识、经验和才能作出决断。


  

  还有一种学说认为,立法机关的职权和选民团体的职权都是由国家宪法和其他法律事先设定的,它们各自依法行使职权,只是履行自己的职责和义务而己,彼此间并不具有委托与被委托的关系,也不具有代表与被代表的关系。选民的职能在于选举,而立法机关的职能在于法定范围内行使决议之权。德国的拉班德(aband)即主张此说:“国会议员为全国人民的代表云云,在法律上实无任何意义,议员的职权并非受诸任何权利主张,而系直接根据宪法而来。”“议员不仅不受各该选举区的选民之委托和指示,而且不受全国国民的委任和指示。”[7]然而,如果不承认议会与选民之间有一种法律关系存在,那么,选举制度就会失去意义,议会也不必在其任期届满后重新改选,在议会内阁制国家,当内阁与议会发生冲突的时候,内阁解散议会,寻找民意支持的做法,就会失去宪法学的理论支持。因此,这种学说割裂了选举制度与人民主权原则的内在关系,不应当成为代议政治的理论基础。[8]


  

  必须指出的是,委托说是与欧洲中世纪的等级会议联系在一起的。那时的等级由各个等级推举各自代表而组成,等级代表必须代表各自等级的利益,否则就可能被召回。而近代宪法的产生,要求立法机关必须以人民的名义召集,法律必须以人民的名义制定。法国大革命爆发以后,三级会议旋即被改名为国民议会,其原因即在于此。[9]我们甚至可以说,三级会议被改名为国民议会,恰恰是法国大革命爆发的标志。所以,代表说的提出,标志着近代意义上的议会真正建立起来。


  

  一种流行的意见认为,公民通过投票,将自己处理国家事务的权力授予议员,因此,议员的权力来自于选民的委托。这种观点并不准确。因为议会的权力是宪法具体规定的,选举只是用投票的方式来选出议员,决定某个具体的个人担任议员。如果将选举的内涵简单地理解为授予议员以权力,那么,没有选举权的人,如十八岁以外的未成年人,在现在的香港和澳门,还包括非永久性居民,都没有代表进入立法机关,他们的利益就无法保障,这与立法机关必须代表所有居民的利益构成了矛盾。



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