全球治理语境下的国际行政法
林泰;赵学清
【摘要】随着全球化的进一步深入，全球公共问题也日渐凸显，全球治理应运而生。但是全球治理也带来一系列从规则层面到实践的难题。一个层次、主体非常繁杂的多维度国际行政空间已经逐渐成型，作为一个独立法域的“国际行政法”日趋凸现。历史上中外众多的学者从自己的立场和研究视角来看国际行政法问题，但基本很少认为国际行政法是一个独立的部门法。在全球治理的宏观背景下，国际行政法作为一个独立的法律部门有逐渐有了较为清晰的理论基础，包括调整对象、主体、法律渊源等。但是还有一系列具体、微观的问题需要进一步的推究。
【关键词】全球治理；国际行政法；国际法治；部门法
【全文】
一、全球化、全球治理与国际行政法的成型
自上世纪80年代末以来，“全球化”这一概念在学术研究领域被普遍使用，“全球化是以经济全球化为先导的经济、生态、政治、文化的全球性整合运动，是人类向马克思笔下的‘世界历史’时代的迈进。”“全球化涉及到人类生活的各个方面，它不可避免地带来法律的全球化。事实上，法律全球化不但是经济、生态、政治、文化全球化的产物，也是全球化的重要组织部分，它本身又推进全球化向深度和广度发展。”[1]
笔者在这里无意去挖掘“全球化”本身这一宏大命题，关于“全球化”的各种争议也不在讨论的范围。“全球化”作为一种现象，一种社会的进程在切切实实的发生着。随着全球化的进一步深入，全球公共问题也日渐凸显。在过去的若干年时间，我们已经面对了众多超越主权疆域的世界性挑战和难题，比如SARS，全球气候变化、食品安全、国际难民保护、国际恐怖主义犯罪、跨国毒品交易，包括最近的国际金融危机、“甲流”在全球的肆虐等，孤立地看，这些都似乎以“国内问题”的面貌呈现，但是事实上，却不是任何国家或政府所能单独应对，在全球化进程不断推进的今天，甚至是众多的国家、政府联合起来也难以彻底解决，而需要正式的国家及政府机制、非政府组织等私人机制、公私混合机制等诸多力量来共同参与解决。私人机制组织“依靠社会动员这种形式来应对社会结构多元化带来的民主诉求”[2]，这对国际社会的治理方式又一次提出了挑战。全球公共问题的性质决定了它们的解决需要在合作的基础上多边联合行动。全球治理因而应运而生。它超越了以往的国家治理及国际治理模式，是在全球层次上解决全球公共问题的国际机制。“它包括多元主体，合作协商的运行机制，解决全球发展和人类安全面临的共同问题和共识性的公民道德准则四个基本要素。”[3]今天，全世界有超过2000个政府间组织和40000个非政府组织活跃在全球各个层面各个领域，共同构成全球治理的重要力量。
但是全球治理的兴起又带来了一系列从实践到制度层面的难题。因为在全球的范围内，一套表述明确、内容合理、结构妥当的并得到国际社会的普遍尊重和遵守的规范体系尚未成型，所谓“国际法治”[4]的理想图景还十分遥远，这种情形已经在国际机构权力的行使中产生问责缺位的问题。一般认为，行政是一个相对于立法、司法的概念，有了国家才有所谓行政，所以严格意义上的行政法只能存在一个主权国家的内部。但是全球治理的兴起给这种传统观念提出了挑战，随着行政管理的跨国化、行政法治的国际化，今天几乎所有人类的活动都会或多或少的受制于一些形式的跨越主权疆域的国际性规则。如果把全球治理理解为一种规制型行政，各种类型的跨越国家界限的国际组织或机构在全球治理中承担了各种国际公共管理职能，规制型行政的作用和影响在不断增强，除了传统上由国际组织面对国家之外（比如WTO争端解决机构DSB，作出的裁决对主权国家具有约束力），最为突出的表现就是很多承担全球治理职责的机构直接面对私人主体行使职责。一个主要的例证就是联合国安理会及其委员会。它们通过次级立法，针对特定国家作出有拘束力的决定（主要是以制裁的形式），甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动。[5]与之类似，联合国难民高专已经担负大量规制和其他行政职能，如在许多国家确定难民地位和管理难民营。在一国的国内法中，公权力机关面对私人主体我们一般可以理解为行政法律关系，而对公权力机关的问责和监督一般都有比较完善的行政救济法予以明确，比如我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》，尤其是行政诉讼（或者称为司法审查），是由法院作为独立的第三方来终局裁决行政行为的效力及合法性，这样，主要是私人主体的行政相对人在面对异常强大的公权力机关的时候，也能借助司法来维护自己的人权和其它合法权益。但是在国际层面上，一套内容明确、层级清楚的“国际行政法”规范体系尚未完全成型，目前既不存在一个超越国家主权界限的“世界政府”或者“超国家政府”，也不存在拥有充分管辖权的“世界法院”，在全球化进程中的大量履行全球治理职责的国际机构的权力行使没办法沿着国内行政法的进路得到有效的监督，这产生了一系列的难题。除此之外，履行全球治理职能的组织并不仅仅是正式的政府间国际组织，大量公私混合，甚至是私人机构、非政府组织也承担了这一国际行政性职能，比如，食品法规委员会（Codex Alimentarius Commission）就是一个例子。该委员会通过非政府行为体和政府代表有效参与的决策程序制定关于食品安全的标准，并使这些标准通过WTO法中的SPS协议获得准强制效力。[6]私人机构如国际标准化组织（ISO）已经通过了大量的在世界范围内的产品和方法规则的标准；再如世界反兴奋剂机构是一个与国家或国家间行为不具有密切联系的私人规制机构的例子，它对涉嫌使用违禁药品的运动员的处理等。私人因素成为行政规则的主体，这同样带来了一系列国际法层面上的难题。
