二、美国贸易调整援助立法的背景与变迁
20世纪60年代，美国为了对抗日益兴起的欧共体，加快自身经济增长，出台了《1962年贸易拓展法》（The Trade Expansion Act of 1962），率先创设了贸易调整援助制度，它是由美国政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的美国相关产业中的工人、企业、产业、社区及农民提供救助的一种法律制度。美国选择“贸易”而非针对“不同产业”（sectors）进行援助，即用贸易政策代替产业政策，援助受进口产品不利影响工人与企业，形成了独具特色的“美国模式”。
20世纪30年代这场严重的史无前例的经济“大萧条” 对整个西方经济政策和理论与实践均构成了致命的冲击与挑战，同时也为新经济政策的探索与尝试提供了难得的机遇。时任罗斯福政府国务卿的科德尔·赫尔（Cordell Hull）积极倡导并推动互惠性质的自由贸易，最终促成了《1934年互惠贸易协定法》的出台，保护国会免受贸易保护主义的压力。RTAA1934经过11次延长至1962年，美国坚持以互惠理念为本位，以双边与多边自由贸易协定为机制，以无条件最惠国待遇为制度，通过国家主权让渡与强化，达成了一系列双边性质的互惠自由贸易协定与多边性质的GATT1947，引领了二战前后国际贸易自由化的进程。从“1934年体制”的建立至2008年WTO多哈回合谈判破裂，纵观美国贸易政策70多年变迁史可以发现，不管在哪一个历史阶段，美国从开启贸易自由化至今，始终没有脱离自由贸易的发展轨道，而且有两条主线贯穿始终：第一条是由于宪法性权力配置的不均衡，国会与总统在贸易政策领域权力的争夺始终主导了美国贸易政策制定体制，而且党派政治在其中发挥着极其重要的作用，使贸易政策取向始终具有鲜明的党派性。第二条是美国的关税和贸易政策很大程度上是由来自贸易保护主义利益集团的政治压力决定的，作为贸易政策工具的贸易救济措施，其产生与发展是由国内特殊利益集团在不同时期、不同条件下推动的。
（一）美国贸易调整援助立法的政治成因与经济理论
1、美国贸易调整援助立法的政治成因
总统及其贸易行政机构在获得国会关税制定授权之后，美国通过与其他国家签订双边与多边自由贸易协定，本国的进口关税大大下降，美国对外贸易迅速增长，特别是二战结束之后，美国的经济实力已经跃居世界第一。同时，进口关税大幅削减使得外国质优价廉的进口产品大量涌入美国市场，对美国国内工人、企业与产业造成了损害或损害威胁。在美国宪政三权分立与制衡体制下，于是那些往往比国内消费者更具组织性和拥有更大利益诱因的“进口竞争型产业”（import-competing industries）生产者及其产业工人，即自由贸易潜在的输家组成的特殊利益集团，通过其所拥有的利益谈判机制， 对国会议员进行游说并对以总统为首的行政机构施以巨大政治压力，要求采取进口救济措施进行贸易保护。对于这种由于关税下降而产生的正常进口贸易竞争情况，美国援引1934年之前的先例，在1943年同墨西哥达成的双边协定中加上了一个“逃避条款”或“例外条款”（escape clause），允许受不利影响的行业要求临时性进口救济，条件是它能证明所受损害是因美国贸易让步造成的。其后的《1951年贸易协定延长法》（The Trade Agreements Extension Act of 1951），也包含了带有贸易保护色彩的逃避条款，该法第七节授权在进口商品数量增长，以致于给国内相同或类似的商品生产造成严重损害或有损害的潜在威胁时，可以提高关税。在1951年至1962年的12年间，逃避条款发挥了较大作用，但在其后，由于其他国家的强烈反对，肯尼迪政府对逃避条款的适用条件施加了许多限制，这使得1954美国劳工领袖，钢铁工人联盟主席戴维。J.麦克唐纳向艾森豪威尔总统领导的兰德尔委员会（Randall Commission）在《1954年兰德尔委员会报告》（Randall Commission Report of 1954）建议，政府必须对因降低关税这样的政府行为而引起的失业充分关注，而且必须在法律中对促进针对增加的进口所进行的调整作出充分的规定。在美国劳工团体的努力下，肯尼迪总统在1962年1月向国会提交后来成为《1962年贸易拓展法》的议案时，建议国会颁布一项调整援助项目，援助那些因关税减让而受到损害的工人、企业与产业，使他们可以向政府申请财政、技术和再培训援助，包括重新安置补贴，以帮助企业提高竞争力，帮助工人找到新职业。
