在国办通知的制定过程中，曾有国家安全审查标准以行业和资金规模双重标准为参考的提法[22]。但由于各行业之间差异性很大，具有各自的特征，且各行业所处的发展阶段不同，难以根据并购金额或者并购后占据的市场份额，对并购安全审查标准作出统一规定或者区分行业作出细化规定。因此，国办通知仅规定外国投资者并购境内战略性和敏感性行业企业应进行安全审查。但国办通知对“重要能源和资源”、“重要基础设施”、“关键技术”等概念未作界定，将不利于在实践中明确某一并购交易是否属于外资并购安全审查范围。
笔者建议我国在制定审查标准时应以原则性规定为主，但是要避免原则性过强而影响制度的适应性，且审查标准的制定必须考虑到我国的经济发展现状，不能一味参照发达国家的标准，应重在体现符合我国经济发展的特殊要求，尤其要体现推动发挥产业发展后发优势的需要。值得指出的是，尽管幼稚产业在某些情况下与事关国家安全的重要产业外延相交，但外资并购安全审查并非庇护一般意义上应由市场调节的幼稚产业在发展过程中免于自由市场竞争。只有正确区分重要产业安全保护与幼稚产业竞争保护，才可避免外资并购安全审查沦为保护幼稚产业甚或落后产业的政策工具[23]。
对于审查标准的规定方法上，美国“埃克森－弗罗里奥”条款规定了总统在审查外国并购行为时应考虑的可能威胁国家安全的五项因素，2007年《外国投资与国家安全法》根据国际政治经济环境的变化增加了外国投资委员会在外资并购安全审查时应考虑的六项因素。笔者认为，我国在制定国家安全审查标准时，可以采取列举式加上兜底条款的模式，即明确规定当前外资并购中所面临的国家安全问题，并对于经济发展中的不确定性赋予审查部门一定的自由裁量权，这样更有利于维护我国的国家安全。
另外，还应高度警惕具有外国政府背景的资本利用并购交易进入我国市场或控制我国战略性行业和敏感产业。关于外国政府所控制的并购交易，最为突出的例子是主权基金进行的并购交易。主权基金对发达国家企业的并购引发了西方国家极大的担忧，其理由正是“国家安全”。许多国家担心主权基金作为政府投资工具，其行为可能出于政治而非经济目的从而影响国家安全[24]。譬如，德国正考虑修改其外资法以应对主权基金带来的国家安全问题。加拿大于2007年颁布新规则解释投资法对包括主权基金在内的政府投资的适用性。[25]美国1993年财政年度《国家国防授权法》（又称伯德修正案）规定，对于外国政府控制的或代表外国政府进行的并购交易，应对并购进行调查。2007年《外国投资与国家安全法》在1988年“埃克森－弗罗里奥”条款的基础上，增加了外国投资委员会在进行国家安全审查时所考虑的因素，包括“并购交易是否为外国政府所控制”。根据2008年外国投资委员会公布的《关于外国投资委员会实施的国家安全审查的指南》，《外国投资与国家安全法》所规定的“外国政府所控制的并购交易”将引起国家安全担忧。所谓“国家安全担忧”，是指与并购交易相关的，对国家安全有潜在影响以致外国投资委员会在判定并购交易是否对国家安全构成削弱威胁时应予以考虑的相关事实或情况。该指南还明确《外国投资与国家安全法》所规定的“外国政府所控制的并购交易”包括主权基金进行的并购交易。依据我国商务部暂行规定，申请人在向商务部提出并购安全审查正式申请时，应提交外国投资者及关联企业（包括其实际控制人、一致行动人）与相关国家政府的关系说明，但《暂行规定》未对外国政府控制的并购交易的安全审查标准作出特别规定。而目前我国已成为外国主权基金的主要投资目标国。基于外国主权基金进行的并购交易可能对我国国家安全产生不利影响，我国相关立法应对外国政府控制的并购交易（包括主权基金进行的并购交易）的审查标准作出专门规定，明确规定对被外国政府控制或代表外国政府的实体（包括主权基金）进行的并购行为进行重点审查，以避免其对我国国家安全带来的潜在不利影响。
五、外资并购安全审查程序
（一）美国的规定
美国外资并购国家安全审查可分为申报/通报、审查、调查和总统决定四个步骤[26]。根据“埃克森－弗罗里奥”条款和1991年《外国人合并、收购和接管条例》，外国投资委员会在收到并购交易方自愿申报或成员机构通报之后，即开始对拟议或已完成的并购交易进行初步审查，并在30日内完成。如果认为确有必要，外国投资委员会将进一步进行调查，并在45日内完成。总统在接到外国投资委员会报告和建议后15日内，公布是否中止或禁止外国投资者对美国企业并购的决定。整个外资并购安全审查过程不超过90天。[27]
（1）申报与通报
