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宪法文本中的中央与地方关系

  

  出于在文本解释过程中对于立宪意图、表达语言的不同理解,上述条文的简要梳理难免挂一漏万,但基本上能够反映出宪法文本规范所构建的央地关系制度的基本轮廓。那么,在这一结构之中,宪法文本中的央地关系条文之间又呈现着怎样一种逻辑关联呢?和央地关系在政治学语境中的条块关系特点惊人相似,有关宪法条文之间也呈现出了“条块关系”的某些特征。


  

  首先,“条条”关系。政治学中的“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务相同的职能部门。[11]宪法文本规范央地关系的相关条文之间的“条条”关系除了同样体现为一种自上而下的逻辑进路之外,与政治学的理解存在本质不同。虽然各条文之间的效力高下并无本质区别,却依然呈现出如下的“条条”关系。第一,有关条文从文本上可以明确地区分出总则性条文和分述性条文,前者对于根本性问题确定宏观的基调,而后者对于前者进行细化、延伸与补充。如,第2条第2款明确了中央和地方两个层面的权力主体问题,第3条第4款规定了处理央地关系的总原则,他们都属于典型的总则性条文。而第62、63、67、89、107条等条文在内容上体现出对于特定主体的权力的列举,具有明显的分述性特征。第二,所谓的总则性与分述性条文,只是一种相对的划分模式,并不具有绝对严格的标准。如,与第2条第2款所明确的中央和地方两个层面的权力主体的问题相比较,第4条第3款对民族区域自治制度的规定以及第31条对“一国两制”下特别行政区问题的规定无疑属于分述性条文,但是倘若与第三章第六节的内容相较,第4条第3款却又体现出鲜明的总则性特征。第三,每个“条条”的长度不尽相同,即在宪法文本的范围内,虽然每个“条条”都是以第3条第4款这一最为根本的条文为始,但却未下延至同样的制度层次。典型的如对于民族区域自治下的央地关系模式而言,其始于央地基本原则条款,经过对央地二元维度的主体划分、民族区域自治类型的总则性条款直到第三章第六节的分述性条款,体现出一种完整的“条条”脉络。而由同一逻辑起点引出的“一国两制”下的央地关系模式,经过对央地二元维度的主体划分的承接之后,在第31条对而别行政区问题的总则性规定层面就戛然而止,其余未竟事项的规范则完全交给特别行政区基本法,从而在宪法文本的范围内体现出一种层级有限的“条条”关系。


  

  其次,“块块”关系。“块块”也常被政治学者用来描述央地关系的结构性特征,但宪法文本规范央地关系相关条文间体现出的“块块”关系与政治学的理解迥然相异。其特征有如下几点。第一,在内容上,体现为中央与地方二元“块块”的特征。对于构成央地关系的两个主要因素,宪法文本分为两个不同的线索予以规范。一方面,对于中央的权力主体(第2条第2款)、中央的基本定位(第57、58条)以及中央的主要权力(第62、63、67、85、89条)层次鲜明地进行表述,勾勒出央地关系中的中央层面的基本制度框架;另一方面,对于地方的权力主体(第2条第2款)、地方层面的基本问题(第30、95、96、100、105、107条)进行分别规范,从而形成与中央制度层面相应的地方层面的基本制度框架。第二,在类型上,将地方层面进而分为一般地方、民族自治地方和特别行政区三个“块块”进行表述。[12]其具体处理方式是以对一般地方的框架性规定为主体,并在此基础上彰显民族自治地方和特别行政区两种地方类型的特殊性规定。民族自治地方的特有条款如第4条第3款和第三章第六节,特别行政区的特有条款则以第31条为核心。第三,从更为宏观的视角来看,宪法文本中最大的“块块”模式体现为对于央地二元关系的综合把握和对央地分别表述的分野之上。前者以第2条第2款、第3条第4款和地5条第2、3款为代表,重在对央地关系二元主体间的互动关系进行宏观把握,体现为一种动态的规范特征;后者以剩余的其他大多数条文未代表,重在对央地二元主体的地位、性质、权力进行分别的规制,体现为一种静态的规范特征。这一动一静不同侧重的两类条文,构成了宪法文本范围内对于央地关系进行规定的最大一对“块块”关系。



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