宪法文本中的中央与地方关系
郑毅
【摘要】中央与地方关系问题已经成为当下研究的热点，但是从
宪法文本出发探讨中央与地方关系法制化问题的成果却极为有限。现行
宪法中关于中央与地方关系的条款大概有三十条左右，它们之间呈现出一种独特的“条块结构”。虽然
宪法文本对于央地关系的某些方面规定得较为完备，但仍然存在重要内容缺失、部分规范滞后、表述过于抽象等缺陷。其完善进路主要有
宪法修改、
宪法解释和下位立法的完善三种。从现阶段而言，加强
宪法解释无疑是最佳的路径选择。
【关键词】
宪法文本；中央与地方关系；条块结构；功能失灵；应对策略
【全文】
中央与地方关系法制化的研究已经逐渐成为学界热点，然而既有的成果大多以借鉴政治学、管理学对央地关系的研究方法为进路，却忽视了中央与地方法制化的根本依据——宪法文本的深入分析。偶有此类成果问世，却又批判有余而分析不足[1]。因此，有必要对宪法文本中关于中央与地方关系的规定作一系统的归纳剖析，以呈现出我国根本法对于央地关系的基本制度安排。
一、宪法文本与央地关系
所谓宪法文本，在成文宪法国家指的是由宪法典、宪法性法律、宪法解释所构成的以文字形式正式公布的宪法规范性文件。在宪法运行的各环节中，宪法文本既是立宪和立法的产物，也是调整各类宪法关系的规范性依据。[2]对于宪法文本的执着甚至执拗，在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派，从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分，[3]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派；[4]从实质主义与形式主义的论战，到“整合理论”对宪法文本的全新诠释，[5]虽然观点迥异，却无一不凸显着宪法文本对于宪法学研究的重要价值。在我国学界，以韩大元教授为首的一部分学者对与宪法文本的长期关注，已经初步构建了新文本主义学派[6]的雏形。需要指出的是，笔者强调对于宪法文本的理性关注，即以客观的眼光评价宪法文本在整个宪法学研究（自然也包括央地关系的研究）中的角色与地位，既反对“文本无用”的论断，也摒弃“文本至上”的观点。况且，鉴于中西宪法文本本身的取向、体例、甚至立宪质量的不同，在当前阶段尚无通过精析文本达到解决大多数宪法学问题的可能。
就央地关系的论域而言，对宪法文本的剖析主要体现为如下价值。首先，它对于央地关系法制化的研究起到提纲挈领的作用。我国的法制框架体现为以宪法为最高指导、以法律为基本支撑、以法规、规章地方立法为细化与展开的金字塔结构。因此，特定法制问题的实现效果，很大程度上取决于宪法的对其给予关注与体现的完整度与程度。从这个意义上来说，由于法律及其他下位立法的制定与完善无一不须坚决贯彻宪法的根本意图，因此宪法的意图明晰，则该制度的主线明晰；宪法的规范全面，则该制度的内涵饱满；宪法的表述具体，则该制度的适用性充沛。其次，宪法文本是宪政背景下央地关系发展与完善的起点与目标。随着时代的进步和客观环境的变化，宪法文本只有与时俱进方能在宪政背景下时刻保持对央地关系动态运行的科学指导力，其发展与完善的主要形式无非修宪和释宪。就修宪而言，其本身就是通过对文本中发现的缺失疏漏加以补充完善，使宪法文本焕发崭新活力的过程，因此属于典型的“始于文本，归于文本”的广义立宪。就宪法解释而言，其在保持宪法文本稳定性的基础上延续宪法生命力的独特优势已逐渐为学界所认知，但仍然脱离不了以文本为中心的特质。“一方面，‘从文本开始’是控制法官判决，保证法律安定性的基本规则；另一方面，解释之本意就是对文本的理解与说明。”[7]当前宪法对于央地关系的规定无论从广度上还是深度上都存在诸多缺陷业已成为学界的共识。如何做出具有针对性的完善，最终无疑仍要归结到对相关条文进行归纳、分析、重塑的逻辑之中。最后，关注宪法文本将实现央地关系法制化问题的宪政回归。虽然传统意义上的央地关系问题隶属政治学、管理学范畴，但是既然央地关系法制化已经成为一种不可逆的历史必然，我们就必须从宪政的视角对其进行全新的剖析，而剖析的起点自然就是宪法文本对该问题的根本性描述。学界既有的研究成果或是偏重于宏观法治理论的契合性阐释，或是热衷于对其他学科既有成果的“拿来”，宪政分析的因素实在有限[8]。究其原因，主要是由于央地关系作为传统的“非法学”领域，长期以来无论在研究思路上还是关注视角上都已经被打上了深刻的政治学、管理学烙印，短期内很难实现研究进路的根本性转变以及宪法学关联理论的良好构建。然而必须指出的是，央地关系法制化问题是典型的宪法学问题，绝非传统的政治学、管理学理论所能驾驭。因此，我们就更有必要从宪法文本出发，探讨在宪政框架内分析、解决央地关系问题的进路与对策。
