第一，司法审查中行政成本权衡的主体是人民法院。司法审查中行政成本权衡的主体是指在司法审查中由谁来权衡行政主体的行政成本。这个问题看似简单，因为司法审查是由司法机关即人民法院主持进行的，因此，行政成本权衡的主体亦应当是人民法院，似乎不存在任何争论。然而，若将问题向前推演一步，情况就可能会发生一些变化。我们知道，行政诉讼中的参与主体除了作为主导因素的人民法院外，还有对行政行为提出否定主张的原告，即行政相对人。他们在对行政行为提出异议以保护自己权益的同时，能否对行政成本提出不当性主张，进而成为行政成本的制约主体之一等问题并没有在《行政诉讼法》中作出明确规定。另外，随着我国行政诉讼制度的完善，人民检察院很有可能成为公益诉讼的公诉人，那么，其是否也可以成为司法审查中行政成本权衡的主体等都是有争议的问题。在笔者看来，司法审查是由人民法院主持的，其他主体只是司法审查过程的参与者，他们的权利与义务必须在人民法院的掌控之下运行。因此，应当认为司法审查中行政成本权衡的主体是人民法院，其他主体可以配合人民法院对行政成本进行权衡，但他们并不具备行政成本权衡的主体资格。还应指出，人民法院的行政成本权衡仅可针对已进人司法审查阶段的行政行为的成本，而对于未进入司法审查阶段的行政行为的成本其则不能进行审查。换言之，其并没有在行政诉讼之外审查行政成本的主体资格。
第二，司法审查中行政成本权衡的内容是行政的投入与产出。行政权行使中存在着投入与产出的比例关系。所谓投入是指行政主体在行政执法和其他行政管理中所投入的人力、物力、财力，在现代社会中除了这些因素外，还有诸如信息等其他软件的投入。毫无疑问，任何投入的目的都在于带来一定的社会效果，我们把行政权带来的社会效果叫做行政的产出。法治发达国家已经在一定范围内用法律规范对投入产出的关系进行调整，将提高行政效率作为规制对象就是一个例证。以《西班牙行政程序法》为例，其第29条第1项规定：“行政作用应依经济、迅速以及效率的法则展开之。”[5]该条已不单单是对行政过程的形式连结进行调整，而主要在于对行政过程的实质进行调整。二十世纪中期以后，各国行政法治基本上都有这样的趋势。司法审查中行政成本权衡的内容就是要对行政主体在行政过程中的消耗与收获之关系进行考量。若发现行政主体在过大消耗的情况下并没有带来较大的产出或者收获，那么，就可以认定行政主体行使行政权的成本过高。被诉具体行政行为是针对行政相对人作出的，通常情况下，作为原告的行政相对人可能只主张行政行为对自己权益造成侵害的那部分，而不会对行政主体投入较多行政成本进行权衡，进一步讲，这个权衡不一定会对行政相对人的权益造成影响。
第三，司法审查中行政成本权衡的标的是行政权力。司法审查的标的是行政行为，这是没有争议的。依《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，我国司法审查的标的是行政机关的具体行政行为。即对被诉具体行政行为的合法性与否进行审查，并依审查的结果作出相应判决，整个行政诉讼过程就是以被诉具体行政行为为中心而展开的，行政行为作为审查标的的地位是非常明显的。那么，司法审查中行政成本权衡的标的是否也是具体行政行为呢？回答是否定的。之所以这样说是因为行政成本权衡的核心不是审查具体行政行为的合法或合理性与否，其所考量的乃是行政行为的上位要素，即决定行政行为作出的行政权力。通常情况下，一个行政行为的作出是无法进行成本权衡的，因为依行政程序法和行政实体法的规定，行政行为只要依法律规定的要件而作出就是合法的，其在作出过程中的消耗只要没有侵害行政相对人的利益就无法作出大与小的衡量。行政行为的合法性在绝大多数情况下所突出的都是形式要件。而行政成本权衡则已经超越了具体行政行为本身，其是对操控行政行为的行政权力的权衡。行政权力大多设定于行政实体法之中，或者行政组织法之中，或者部门行政管理法之中，行政权力有投入与产出的成本分析基础。因此，应当认为司法审查中的行政成本权衡之标的是行政权力。这在逻辑上也是说得过去的，人民法院对行政系统的制约并不是对其所作的具体行政行为的制约，而是对行政主体代表国家所行使的行政权力的制约。上面已经说过，行政成本权衡所反映的是行政主体与国家政权体系的关系，因此，行政成本权衡的作用基点在行政权力方面而不是在行政行为方面。
二、司法审查中行政成本权衡的价值
