预算过程中对自由裁量权的限制
涂永前
【摘要】现行《
预算法》需要进行修订，其面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法，针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念，通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应，建构相关制度，使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内，充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能。
【关键词】
预算法；预算过程自由裁量权
【全文】
一、问题的提出
我国《预算法》自1995年1月1日起施行，同年11月国务院颁布《预算法实施细则》，在预算领域从此有法可依、有章可循。然而该法颁布施行已有16年之久，当初立法时预想不到的问题逐步显现，有财经法律专家及实务部门的人士指出，目前我国预算管理主要存在“三不”问题，即不完整、不规范、不严格。无疑，预算“三不”问题的存在，不仅人为地缩小了政府预算的规模，而且分散了国家的财力，更为重要的是其削弱了国家权力机关对财政的可控性。尤其是涉及超收超支情形时，一些未纳入预算计划的政府收支又有很大的随意性，从而使得这一领域日益成为滋生腐败等诸多问题的温床。
产生这些问题的症结在于，在预算运行过程中缺乏法治理念的指引，从而使得大量稀缺的财政资源被配置到只对少数人有益、对普通民众及弱势群体几无益处的领域，诸如公务用车滥用、官员出国旅游以及炫耀性的政绩工程和形象工程；而在民生和国家竞争力至关重要的领域，诸如社会安全网络、公共医疗、社会保障、基础教育和落后地区基础设施等领域，国家财力则常常投入不足。这种情形势必会造成社会不公，从而导致社会矛盾激化。从深层次上讲，预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[1]
《预算法》第六章“预算执行”中的第45条、第46条及第50条只就预算收入和支出做了一些原则性的规定，例如预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定及时、足额上缴预算收入，不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用预算收入，或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。这些规定只是涉及正常情况下预算收支的禁止性规定，而对自2003年来我国财政政策转型之后的，连续多年来超收超支所带来的预算管理漏洞却根本没有提及。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》[2]只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，更没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相关规定倒是变相肯定了预算超收的行为。如何对预算超收超支问题进行有效的法律控制，其实也就是预算执行中如何就公共机构及官员的自由裁量权进行有效控制的核心所在。
