第二，我国《刑诉法》未将羁押与拘留、逮捕相区分。拘留和逮捕都是剥夺人身自由的羁押措施，因此，拘留或逮捕就意味着羁押，无须其他审批程序。拘留由侦查机关自行决定并执行，而逮捕由侦查机关提请检察机关批准后执行。这样，侦查和检控机关就掌握了剥夺人身自由的权力。而且拘留的羁押期限由公安机关适用，最长可达37天；由人民检察院侦查部门适用，最长可达14天。从目前资料看，这是世界上侦查机关可以自行采取的时间最长的羁押措施。没有专门的羁押规定，也就不存在针对羁押而进行的司法审查程序。
第三，我国尚未建立独立的取保候审执行机关。《刑事诉讼法》第51条规定，取保候审由公安机关执行。这在制度上遏止了公安机关扩大适用取保候审的主动性。看守所负责审前羁押犯罪嫌疑人、被告人，是与侦查机关相互独立的两个机构。侦查机关在捕获犯罪嫌疑人后，最简便的方法就是送往看守所。如果准予其取保候审而释放，除了要承担被取保人逃脱或犯新罪的风险，而且增加了公安机关自身的工作压力及人力、物力和财力的负担。也必须看到，我国目前严峻的治安形势导致警力不足。取保候审由公安机关执行的规定显然与实际状况不符。首先，警力已经不足的公安机关无法有效执行对被取保候审者的监督，必然使这样的执行流于形式；其次，对取保候审者的监督还包括了教育改造的内容，警力不足时难以进行，而这项工作在欧美大多由社工承担；再次，现有的财政预算制度并不会因为侦查机关扩大适用取保候审而增加其经费，而将嫌疑人直接收监送进看守所既可以减少自身人力、物力的支出，也简单方便。因此，只有将取保候审的执行与决定机关相对分离，将扩大适用造成的执行上的负担与决定机关的利益相分离，将执行机关的职能扩大并与警方职能相分离，才能从制度设计上平衡取保候审的决定和执行的关系，推动取保候审的扩大适用。
四、扩大适用取保候审的物质性困难
保释作为法律制度中的一个子系统能否良好运行，有赖于物质基础和社会控制能力的支撑。保释制度良好运行的前提是弃保逃脱率不能过高、被保释人在保释期间的继续犯罪率很低。如果情况相反，则会极大打击保释决定机关及民众的信心。我国目前取保候审适用率过低的心理原因，就是司法机关和民众都担心被取保候审人弃保逃脱或犯新罪。欧美各国弃保率并不高。例如英国，被保释者不出庭率一般稳定地在12％左右[14]。在美国，这些年的第一次不能出庭受审的被保释者也在13％左右。而这些不出庭受审者的2/3并未故意逃脱，而是因为时间长忘记或弄错了开庭时间。在接到法院传票后大多数都到庭了。欧美弃保率较低的主要原因有：第一，法官审查保释案之前，审前服务机构已经完成了对嫌疑人的调查和风险评估，其个人资讯及是否可能逃避审判的评估为法官提供了基本信息。法官在作出是否准予保释的决定时，对暴力型犯罪或可能逃避审判的被告人，通常不准予保释，或附加条件地予以保释。第二，公民个人资料信息库等科技手段对缉拿逃脱者提供了有效的途径。美国多年来建立的个人信息库能够为警方提供快捷的情报和电子追踪手段。对一些逃脱可能性大的被保释者，法官可以决定附条件的释放。包括戴电子手镯，电话追踪等以便监控其行动。第三，对金融流通领域的监控能够强化社会控制能力。个人社保、个人信用卡消费方式和完备的银行金融系统都为发现和缉拿嫌疑犯提供了硬件和软件。欧美银行系统的电子化一方面为客户提供了优良的服务，并依法承诺保护客户的个人信息，同时在发生罪案时，又为警方追踪嫌疑犯、调取证据提供了便利[15]。第四，保释服务和监督机构为降低脱保率和再犯新罪率作出了努力。欧美各国都普遍设立了独立的保释服务和监督教育机构。一方面，这些机构是保释的服务组织，减轻了法院和追诉机构的负担。另一方面，这些机构还承担教育帮助有犯罪行为的人回归社会，承担着社会工作。例如英国，在20世纪70年代和80年代期间，建立了覆盖全国大多数地方的保释情报组织(BailInformationSchemes)。由缓刑机构管理，为王室检察院输送经过确证的情报，特别是关于被告人的社区关系的情报。研究表明，保释情报组织成功地减少了王室检察院建议适用关押候审地案件数量[16]。第五，相应的人力、物力和财力支持。欧美的保释服务和监督机构基本由国家提供比较充足的经费，以保证人员的数量和素质、工作硬件和软件能够满足需要。笔者2005年12月在美国调研了解到，康涅迪克州2005年保释服务机构的预算为300万美元；纽约市保释服务机构为800万美元，而华盛顿特区的保释服务机构则得到联邦政府拨给的4000万美元。财力支持使得保释制度能够顺利运转。{5}
