1.规则制定程序与合法性审查。《立法法》将行政法规、规章纳入“法”的范畴，并对它们的制定程序做了原则性的框架规定。而进一步的、更为细致的程序规范，则是由《行政法规制定程序条例》（2001年）、《规章制定程序条例》（2001年）提供的，这两份法律文件的生产者就是国务院。在我国，除了行政法规、规章以外，从中央到地方各级人民政府，存在大量的行政规范性文件。其中，大部分都会涉及个体的权利或义务，因此，有必要对其加以规制。在国家立法机关没有制定统一的《行政程序法》计划的时候，担负起规制任务的，就是行政系统自身。

　　《纲要》对规范性文件的制定提出了以下要求：（1）起草规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见；（2）要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度；（3）内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确；（4）规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布；（5）建立和完善规范性文件的定期清理制度，解决规范之间的矛盾和冲突；（6）规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，实施机关应当将评估意见报告制定机关。

　　《意见》在《纲要》的基础上，进一步提出要求：（1）各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务；（2）制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行；（3）县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布；（4）探索建立规范性文件有效期制度。

　　《纲要》和《意见》的指示，不具有司法上的直接实施效力，但事实上发挥着重要的影响力。在中央，国务院至少已有6个部门， [9]在地方，至少己有40个省、市级人民政府[10] 出台了规范性文件制定程序的规则。此外，中央和地方至少有6件有关规范性文件合法性审查的规定。 [11]这些规则的实施情况如何，尚待更多的实证研究。它们的颁布并不一定意味着对规范性文件的实际规制有了重大发展，但是，作为公开的制度，无疑会对规范性文件的制定起到约束作用。

　　2.备案审查制度。《立法法》确立的违宪、违法审查制度，适用对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，负责审查的机关是全国人大常委会，任何个人、组织或国家机关都可以提出审查建议或要求。 [12]