三、演化中的行政治理
中国证监会对保荐人的治理手段具有两面性：一面是委托代理关系中的契约治理，另一面则是计划经济体制内生的行政治理。
（一）合同理论：委托代理关系中的契约治理
中国证监会对保荐人的监管制度面对的问题本质上是组织中存在的委托代理问题：道德风险与逆向选择。①道德风险指的是企业与保荐人合谋，“恶意闯关”；[26]保代有可能懒惰，不去现场尽职调查就签字推荐；中国证监会要督促保荐人尽职尽责地挑选企业，防范提供欺诈性信息。②逆向选择是指中国证监会由于不了解保荐人的信息，使得劣质的保荐人在证券公司锦标赛竞争中胜出，而优质的、尽职的保荐人遭遇到不公平的待遇。这会间接使得首发上市的申请公司由于没有具体保荐人的信息，在保荐人的竞争市场中，选择了劣质的保荐人，而优质、守法的保荐人反而得不到好的公司上市项目，保荐人市场形成“柠檬市场”。[27]
保荐人承接地方政府甄别与挑选上市公司的任务后，向地方政府分权也将转轨为向作为市场中介组织的保荐人分权，从而上个世纪90年代的行政治理将不可避免地转向了“契约治理”。契约治理指的是针对委托代理关系中可能发生的治理问题（逆向选择、隐藏信息、道德风险等），委托人需要通过设计一套完善的契约制度，激励与约束保荐人。
中国证监会对保荐人的监管中，体现契约治理的具体制度有：
第一，工作底稿、工作日志制度。中国证监会要求保荐人建立健全工作底稿制度，而且为每一项目建立独立的保荐工作底稿。
用委托代理的理论来看，工作底稿与日志制度是为了解决委托代理问题中的信息不对称环境下，如何使不可观测的代理人行为与努力具有可观测性。比如，保代是否认真审核了企业的材料、花了多少时间、走访企业几次、是否做到了尽职调查，这些作为委托人的证监会都无法观测。而工作底稿是否详细、实地调研了几次、每一次与企业人员谈了哪些问题、走访了多少当事人、分析是否细致、调取材料是否全面、做了多少字数的笔记等这些都是可以体现出来的，从而使得证监会对保代有了一定的考核依据。
第二，保荐责任落实到个人。2003-2007年的《证券发行上市保荐制度暂行办法》（简称《保荐暂行办法》）虽然突出了对保荐人、保荐代表人的监管，但对直接负责保荐业务的主管人的控制较弱。2008年《证券发行上市保荐业务管理办法》（简称《保荐管理办法》）将保荐人的责任具体落实到人，明确要求保荐业务负责人、内核负责人负责监督、执行保荐业务各项制度，并承担相应的责任。
第三，强化监管措施。《保荐管理办法》新增了现场检查制度，由中国证监会对保荐人及其保荐代表人的执业情况进行定期或者不定期现场检查。对执业质量低劣、未履行勤勉尽责义务的保荐人及其保荐代表人，《保荐管理办法》也进一步加大了处罚力度。
第四，《保荐管理办法》增加监管事由，细化监管范围。将保代未参加尽职调查工作或者尽职调查工作不彻底、不充分，尽职调查工作日志缺失或者遗漏、隐瞒重要问题，未完成或者未参加辅导工作，未参加持续督导工作或者持续督导工作未勤勉尽责，未建立健全内部控制制度或未有效执行，未建立健全保荐业务工作制度或未有效执行，保荐工作底稿存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，通过从事保荐业务谋取不正当利益等情形一并纳入监管；并根据情节轻重给予不同的处罚措施。
