行政审判中的司法建议制度运行分析
——以江苏法院为视角
黄学贤;丁钰
【摘要】行政审判中，司法建议应当严格明确以行政行为存续力为效力范围，禁止法院直接以司法建议方式对进入诉讼的行政行为进行具体指导，在处理与行政判决的关系上，应当坚持行政判决的最终既判力。未来司法建议制度必须从文书制作、反馈机制、法律责任、信息公开等方面作出规范。
【关键词】行政诉讼；司法建议；司法能动
【全文】
行政审判中的司法建议制度作为能动司法的一种重要方式其功能性己毋庸置疑。但还有很多问题悬而未决：关于司法建议的范围问题分歧依然很大；司法建议的效力问题依然尚无定论；司法建议将来的发展去向仍无归属；其与行政诉讼判决既判力之间的矛盾依然未解决等等。本文考察了部分法院司法建议制度运行的现状，对上述问题进行了梳理，试图通过一定的司法方法“熨平法律织物的褶皱”。
一、宏观运行层面：作为延伸审判职能的司法建议制度
（一）江苏各级法院：高度重视、加紧规范、积极应对
2008年以来，江苏省法院共发送司法建议1 227件。此外，2003年至2006年全省法院还为305件法律、法规、规章和重要规范性文件草案提供法律意见，举办了各类行政执法与行政审判座谈会2 474次，为行政机关培训授课1 684次。近五年以来，以江苏为例，行政审判司法建议数量基本是逐年上升的，这体现了“不断拓展审判职能、积极服务法治建设、有效优化司法环境”的审判经验，形成了推进行政审判整体司法环境良性循环的“江苏模式”。[1]
为保证司法建议的质量和效果，南通中院、盐城中院先后出台专门文件，分别规定了法院应当发出司法建议的五种情形和八种情况；大丰市法院还实行“一案一议”制，对行政机关败诉的每一起案件均坚持提出司法建议。此外，盐城、无锡、南京等地还向党政机关发送《行政审判工作年报》，常州市还建立了行政审判和行政执法交流例会制度。这一系列创举都进一步延伸了行政审判职能。
（二）以盐城法院为例—规范司法建议的积极探索
盐城中院早在2006年就出台了《加强行政审判司法建议工作暂行规定》（以下简称《规定》），司法建议弱强制效力在该规定里得到了很好的体现：“个案建议同时抄送上一级行政机关和同级政府法制部门”，强化了行政机关内部上级对下级的监督，“必要时可以向同级人大和政府人事、监察部门发送”，体现了外部异体监督和专门监督的结合。“综合性建议一般向同级党委、政府报送或向上一级行政机关发送。”这里凸显了党政机关的特殊作用，将司法建议的落实与行政机关公务人员的自身利益切实挂钩。“建立个案建议落实反馈和定期回访机制。有关人员在发送书面《司法建议书》的同时，应告知被发送单位在30日内将有关建议落实情况反馈发送单位。各法院应定期对相关建议的落实情况进行回访。”针对反馈机制可能遇到的障碍，该《规定》细化了诸如反馈时间等程序性规范。此外，“案件一旦被法院判决败诉，纪检监察部门将进行倒查，直至追究相关人员的违法执法责任。”[2]这就意味着所有公务行为在接受司法评价的同时，公务人员本身也将接受政治评价，这是一张复合纠察的立体之网。以此为契机，盐城法院行政审判中的司法建议的反馈率、反馈质量都在全省处于领先位置。
