此外，政府还应当设立一个高效率的专门处理乘客投诉的信息网络，以便于处理乘客投诉和查找遗失物品。当然，如果出租车经营者自发设立同样的信息网络，政府不应当禁止。
取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租车经营者（包括公司和个体户）之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争。这两个变化将导致一系列结果：出租车票价迅速降低（降低到任何“价格听证会”都“听证”不出的价位），服务品质提高，“黑车”消失，公司向司机索取高额“保证金”和“承包金”的基础不存在了（承包合同管制也就没必要了），出租车供求趋于平衡，整个行业开始出现优胜劣汰的竞争。消费者和劳动者都将得到好处。这是目前任何政府管制都无法实现的。不仅如此，取消管制还将节约大量管制成本，也将从根本上消灭管制官员的腐败。[61]
五、结论
西方管制理论中流行的一个观点是：管制通常是受管制产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。[62] 在北京出租车行业，问题可能更复杂一些。北京市最早的出租车企业和1992年大发展期间设立的企业几乎都是国营企业和集体企业，这类“官办”和“半官办”企业本身就是“政企不分”的。出租车管制部门和出租车公司的主办者或主管部门可能是市政府的同一级别的不同部门，可能是领导和被领导的上下级关系，也可能没有任何领导关系但出租车公司主办者的行政级别高于管制部门——最初的管制框架就是在这种“政企不分”的体制下产生的。这一管制框架最初制造了出租车短缺，随后不断制造着“需要”更多管制的种种棘手问题。
通过建立更多的管制来解决或者掩盖先前管制所制造的麻烦——管制就是这样不断滋长起来，就是这样证明自己的“必要性”。
管制部门的官员们走遍世界，学习到一条真理：出租车行业必须管制，因为绝大多数城市都这么作，管制已成为国际惯例。讨论出租车行业问题的人士大多在争论票价是否合理，应否和如何举行价格听证会，要不要出租车公司等等。但真正应当讨论的问题是，管制有无必要？本文的分析表明，在出租车行业内，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系，当行业准入、票价管制和承包合同管制试图逾越市场自发力量而实现管制目标的时候，实际管制效果已经背离了管制目标。
改革常常会面临积重难返的困境，因为，管制不仅制造了既得利益，也制造了或有风险。但是，骑虎难下不是拒绝改革的理由。改革需要耐心，但首先需要的是正确的路向。
【作者简介】
王军，对外经济贸易大学法学院教授。
【注释】本项研究得到了福特基金会的资助，是1999年海峡两岸法学交流项目的课题之一，中期报告发表于《比较法研究》1999年第3、4期合刊（合作作者为李静和沈鹏），修改后收录于张曙光主编《中国制度变迁的案例研究》（第三集），中国财政经济出版社2002年12月版。本次发表的是期终报告。作者为完成该项研究，进行了相应的实地调研。中国政法大学方流芳教授对选题和研究给予了悉心指导，香港大学法律学院的张宪初研究员、中国社会科学院的张宇燕研究员、国家发展计划委员会对外经济研究所张燕生研究员、耶鲁大学法学院博士生于静女士、《财经》杂志学术编辑叶伟强对作者提出过许多中肯而富有见地的意见，在此谨致谢意。本文的观点和错误悉由作者负责。
参见“北京市出租汽车管理暂行办法”（北京市政府，1985）第3条和“北京市出租汽车管理办法”（北京市政府，1988）第3条。
参见“北京市出租汽车管理办法”（北京市政府，1995）第3条和“北京市出租汽车管理条例”（北京市人大常委会，1997）第3条。
参见“市党政机构改革方案出台”，《北京日报》2000年1月24日。
1990年全市263家企业中，国营、集体企业分别为95家、153家，余下15家合资企业的中方合资者也是公有单位。国营、集体、合资三类企业拥有车辆数分别为：8 367辆车；3 063辆车；3 432辆车。
1992年以前，北京市的出租汽车数量较少，无法满足市民生活的需要，人们常有“乘车难，乘出租车更难”的抱怨。
比如“桑塔纳”升至每公里2.00元，“捷达”1.80元，“夏利”带空调的1.60元，不带空调的1.40元，“面的”（微型面包车）1.00元。参见，北京市市政管理委员会、市物价局“关于调整出租汽车收费标准的通知”（1991年3月28日）。
《出租汽车报》1993年1月1日第2版。
《出租汽车报》1993年11月1日第1版。
参见“经营出租汽车从申报到开业工作流程”，《出租汽车报》1993年2月1日第3版。“挂靠”不是无偿的，申办者通常与其主管单位订立一个书面或口头的“挂靠协议”，言明公司的出资人、管理权归属以及挂靠费数额等事项。公司每年向主管单位交纳1—5万元不等的管理费，此项收入一般由该主管单位自行支配。如此设立的企业，即使全由私人投资，工商登记中“经济成分”一栏也要注明“集体所有制”。出管局内部的一份关于出租车经营者“经济成分”的统计资料表明，在1995年之前，出租车业内没有注册为私营企业的例子：（表一）【略】
例如，申办条件要求出租车企业必须有停车场地，这是制约许多人开办企业的大难题。但在大发展政策和“简化手续”原则下，审批机关把实地勘察停车场地的审批程序简化为审阅批件和合同，这就大大减低了申办难度，毕竟搞到一纸证明停车场地的批件或场地租赁合同比实际占有停车场地容易得多，成本也低廉得多。此外对驾驶员的驾龄限制也放松了。
《出租汽车报》1993年7月1日第1版。及至1997年底，北京共有出租运营车辆6.5万辆，占全国城市出租汽车总数八分之一，从业人员9万人，出租车企业1 230家，参见《出租汽车报》1997年12月1日第1版。到2002年1月，出租运营车辆总量还是6.5万辆，参见“北京市统计局2001年国民经济和社会发展统计公报”，《北京日报》2002年1月24日。
1993年10月27日，市出管局召开新闻记者座谈会时局长的讲话，《出租汽车报》1993年11月1日第1版。
1993年10月27日，市出管局召开新闻记者座谈会时局长的讲话，《出租汽车报》1993年11月1日第1版。
随后，出管局先后3次召开行业会议，向已经取得批准书或营业执照、尚未购车的单位反复讲解市场形势，劝其放弃设立出租车企业的打算。《出租汽车报》1993年8月1日第1版。
文件规定：（1）1994年不审批新的出租汽车企业和个体经营者；（2）凡1993年3月以前取得营业执照但尚未开业的企业，根据有关规定视为歇业，出管局不再承认其经营资格；（3）截止1994年4月底，企业尚未投入运营的新增车辆，一律暂停投入运营，暂不予办理营运手续。参见北京市出管局“关于1994年控制出租汽车总量增加的通知”（京出管031号文件）。
出租车业内人士称月承包金或管理费为“份儿钱”或者“车份儿”，这是借用1949年以前北京百姓对黄包车车夫上缴车行租金的称呼，详见老舍著《骆驼祥子》。
《出租汽车报》1996年11月15日第2版。
以下是笔者对司机进行个别调查时采集的合同实例：（1）1996年新月公司与某司机：旧“夏利”一辆，承包期6年，购车款12万元，每月承包金1 400元。（2）1995年新路公司与某司机：旧“夏利”一辆，承包期6年，预交承包款10.5万元，每月承包金1 700元。（3）1996年华电公司与某司机：旧“夏利”一辆，承包期5年，预收购车款12万元，每月承包金1 750元。
某些出租车公司的“卖车”和兼并行为严重侵害了司机的利益，出现多起司机游行示威、集体上访、集团诉讼事件。例如，鹏程公司50名司机曾集体到区、县政府示威，参见《中华工商时报》1998年3月3日第5版。另外，笔者在调查中也多次从公司经理口中获知此类消息。
这可以从北京市第十届人大代表历年的质询案中得到反映。例如：姜维壮代表（1994年）、蓝棣之代表（1995年）、吴铁镛代表（1996年）关于出租车“拒载”的质询案，蔡世雄代表（1995年）对出租车高价“宰客”现象的质询案。资料来源：北京市政管理委员会档案。
出管局负责人的讲话，《出租汽车报》1998年7月1日第2版。
出管局负责人的讲话，《出租汽车报》1998年7月1日第2版。
该文件内容及其指定的合同文本实际上是北京出管局和其上级主管机关北京市市政管理委员会共同拟定的。参见市政管理委员会主任阜柏楠的讲话，《首都建设报·出租租赁汽车专刊》1999年4月14日第1版。
标准承包合同第四条：车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金
1、乙方在签定合同的同时，应向甲方交营运车辆价值保证金，同时，甲方向乙方预收所提供车辆的一个季度的承包金（见附表），作为营运收入保证金，两项保证金的金额合计不得超过营运车辆现值的40%。因乙方原因造成保证金被部分扣除，甲方有权要求乙方在 日内补齐。
2、承包期满后，车辆按年审标准经检验合格，连同附表所列全部随车工具和车辆证件交甲方验收后的 日内，甲方应将车辆价值保证金退还乙方。
3、乙方发生下列情况，甲方从车辆价值保证金中扣除相应金额：（相应条款由甲方按企业实际情况在不违反有关规定的前提下制定）
4、承包期满，乙方没有拖欠承包款的行为，甲方在承包期满的 日内将营运收入保证金全部退还乙方。
5、乙方发生下列情况，甲方从营运收入保证金中予以扣除相应金额：（相应条款由甲方按企业实际情况在不违反有关规定的前提下制定）
6、甲方依照市出租汽车管理局与北京出租汽车协会定期公布的出租汽车营业收入水平在上下浮动15%的范围内制定本企业承包金定额，据此乙方每月向甲方交纳承包金 元。
7、第一款、第六款均为单班指标，双班指标在单班指标的基础上增加60%。
此次出租车票价的具体方案为：一、减少票价档次。1、现行票价每公里2.50元以上的小客车，散客运营时调为2.00元，包车运营时，在不低于2.00元的基础上实行双方议价；2、现行票价2.00元、1.80元的调整为1.60元；3、现行票价1.60元和1.40元的调为1.20元。二、基本统一基价公里和基价公里收费。调后每公里票价为1.20元的基价公里和基价公里收费调为5公里10元，调后每公里票价为1.60元、2.00元的基价公里和基价公里收费统一调为4公里10元。其他计费办法仍维持原办法不变。参见《出租汽车报》1998年11月15日第1版。
黄东江，“出租司机‘份儿钱’怎么降”，《北京晨报》1999年1月13日。
北京市财政局、市地方税务局：关于调整出租汽车行业征收营业税办法若干问题的通知（1996年22月6日），第三项规定：“对于能够按照国家有关财务会计制度规定，准确记录核算营业额的纳税义务人，应依照其实际取得的营业额和适用的税目税率计算征收营业税。对于不能够按照国家有关财务会计制度规定准确记录核算营业额的运营业务纳税义务人，应依照所附《出租汽车运营业务营业额核定标准》和适用的税目税率计算征收营业税。”实际上，所有企业都是按照“核定标准”缴纳营业税。
参见《首都建设报·出租租赁汽车专刊》1999年1月27日第1版。1999年3月北京市出管局、市公安交通管理局又发布“关于出租汽车更新有关问题的通知”规定：（1）1992、1993年登记注册的排气量低于1升的“夏利”车允许使用至1999年8月底，并可在此期限之前转出北京市；（2）1993年（含）以前注册的“面的”，于1999年3月底之前一律报废，1994年（含）以后登记注册的允许使用至1999年9月底，并可在此期限之前转出北京市。
2000年3月全国政协九届三次会议上，梁尚立等5位委员向大会提案组递交了一份“关于以年限作为处理汽车报废的不合理规定，使国家蒙受巨大经济损失”的提案，建议国家采用严格检测的方式决定汽车是否可以继续使用。1998年清华大学热能工程系教授王洲委员曾与11位政协委员递交了一份同样内容的提案。参见，“汽车使用年限应灵活”，《北京日报》2000年3月11日。北京市的使用年限比国家标准（8年）更短，其造成的经济损失更加严重。
“的士将有专用车”，《北京日报》2002年7月3日。
“北京市出租汽车管理办法”（1995）第9条第4项规定：“申请者取得车辆号牌后，向出租汽车管理机关报送车辆、经营场所、停车场地、驾驶员和值理制度等情况；经检查合格后发给出租汽车营运证件、驾驶员《准驾出租汽车证》和《服务监督卡》”。“北京市出租汽车管理条例”（1997）第10条第5项亦同。
挂靠公司并非没有风险，因为维系挂靠协议效力的力量不是法律，而是公司与上级主管单位官员的人际关系。一旦主管单位发生人事变动，原领导调离，而无意继续受挂靠协议约束的申办者（出资人）并不能依赖挂靠协议主张出资人的权利。因为，所有的挂靠企业一律注册为“集体企业”，任何个人都无从对一个“集体企业”主张所有者权益。据说，有几个作为上级主管单位的街道办事处就与挂靠它们的出租车公司发生产权争议，法院最终判决公司败诉。1999年，市政府着手理顺“挂靠”企业与上级主管单位的关系，要求：“对所属出租汽车企业没有投资也不进行管理的单位，均不得向企业收取管理费（挂靠费），不得参与企业的利润分配”；市工商局要调查上级主管单位入资情况，出租汽车企业要按规定办理登记变更手续。参见1999年5月14日市出管局、劳动和社会保障局、财政局、工商局、物价局、审计局联合发布的“关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见”。
参见北京市高级人民法院经济庭“关于出租汽车承包合同纠纷案件的调查报告”（1994年12月）。1992年个体户的绝对数量虽然有很大增长，但相对出租车企业保有的车辆而言，微不足道，例如在个体出租车最多的1998年，全市出租车总共6.4万辆，个体出租车只有1 000余辆。出管局的历年出租车经营者数量统计： （表四）【略】
注：1996年个体户增加较多，主要是因为北京市石景山区的个体出租车纳入了市出租车行业的管理。
“北京市个体出租汽车管理若干规定”（北京市政府，1991），第9条第6项。
例如，公司收取高价“预收款”，将一切用车成本、保险、税费交由司机承担，或者公司在合同履行期内单方决定调高每月的承包费。
例如，1997年北京运达公司收购北京新兴公司属下的兴宏出租车公司，兴宏公司的26辆出租车及所需“法律文件”的价格为143万元，平均每辆车55 000元，双方缔结了一份“出租汽车公司资产转让合同书”，以“卖车”的名义获得出管局的批准。在这份合同中，买方为每辆车支付的55 000元中必定包含了购买“经营指标”的价款，只是合同中没有明示。资料来源：北京市海淀区法院民事判决书（1998）海经初字第266号。
有实例为证：1998年2月，北京仙客来公司出资75万元兼并北京西联公司，但此前西联公司早已通过“预交承包款”方式将车“卖”给司机。参见郭宏鹏，“京城‘的哥’找不着‘北’”，《法制日报》1998年10月14日“社会特刊”。
魏海田，“六万‘的哥’大‘搓火’”，《中华工商时报》1998年3月3日第5版。
鹏程公司的50名司机得知公司被北方公司兼并后，去区、县政府抗议，县政府最后“判定”兼并无效。参见前引记者魏海田、郭宏鹏报道。
严旭，“为北京出租车算笔账”，《北京青年报》1999年1月10日第14版。
1998年底，出管局对近200家公司进行了调查，结果表明在129号文件生效（1996年10月31日）以后，有近60%的公司依然以“预收承包款”方式（即政府认定的“卖车”方式）与司机订立合同。这些“卖车”的公司，为了规避政府的监督和处罚，更为实现领取营运证件和新司机过户的目的，几乎全部采取与司机签订“阴阳合同”的方式。参见郭秀梅，“执行两个合同促进企业健康发展”，《首都建设报·出租租赁汽车专刊》1998年12月20日第3版。
此项小额收费（每车每月20元）于1998年因国务院下令禁止向企业收取管理费而终止。
公司应向司机支付的“工资”一般在司机每月上缴承包费时先由司机扣除，故司机每月实缴承包费数额是合同规定的数额扣除“法定最低工资”之后的余额。
按照政府要求，出租车公司更换“夏利”时通常购买TJ7100UA（1999年市价约7万元）和 TJ7131U（1999年市价约9.5万元）两种型号。公司批量购买这两款车辆的进价通常低于市价，加上“附加购车费”等费用1.5~1.6万元，两种车各须花费约8万元和10.5万元，出租车公司可能两种车都买，本文姑且取一个中间值9万元。9万元车值按6年折旧，月折旧费为1250元。
数字来源：笔者的采访；另参见吴阿仑，“北京出租车驶到十字街头”，《财经》2000年7月号。
1999年5月，市出管局、劳动和社会保障局、财政局、工商局、物价局、审计局联合发布“关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见”，表示将严惩“变相卖车”行为，要求企业在限期内按照“标准承包合同”改正不规范的承包合同，遵守“核算办法”。
1999年，北京市有2万多人考取了出租汽车驾驶员合格证等待就业机会。《北京青年报》1999年11月7 日第2版。
“油价上涨，出租是否提价”，《北京日报》2000年6月12日。
1.20元/公里的出租车基价公里和基价公里收费由1998年底调价时定的5 公里10元改为4公里10元，1.60元/公里和2.00元/公里的车由4公里10元改为3公里10元。市交通局负责人答记者问，《北京日报》，2000年7月20日。
其经营者大多是北京的无业人员，车型有“面的”，也有“夏利”等小客车，司机大多拥有车辆所有权，他们不必办理经营出租车的一系列手续，更不必向任何人交纳“预收款”、“购车款”、“保证金”或“承包金”，因而，他们可以低廉的价格吸引乘客。
这类公司是经北京市工商局批准在各区工商局注册登记的，于1998年6、7月份开始大量出现。1998年下半年，北京共有60多家类似接送公司的企业。1998年10月7日至17日市出管局、市工商局、公交分局联合查扣“黑车”176辆，其中货运、接送、快递公司的车辆共103辆占60%。鉴于接送公司“黑车”对出租车的冲击，北京市工商局1998年9月28日下发了“关于停止‘接送服务’企业登记注册的紧急通知”，规定“自通知下发之日起停止核准从事‘接送业务’的企业登记注册，对已登记注册从事这项业务的，其经营范围统一调整为‘接送服务（不含汽车接送）’，并对其有汽车接送的经营行为进行规范，加强监督管理。”参见《出租汽车报》1998年11月1日第1版。
步雄，“京城‘黑车’揭秘”，《人民政协报》1999年3月13日。
新闻报道，《北京日报》2000年5月19日。
新闻报道，《北京日报》2000年5月19日。
中国社会调查事务所（SSIC），“出租车统一价有点无奈”，《中国经济时报》2001年1月11日。
“市民打车挑价钱”，《北京日报》2002年1月18日。
“出租车司机业余时间干什么？”，《出租汽车报》1995年4月1日第3版。
当然，也与政府能够提供怎样的公共设施（例如道路、桥梁）有关。
参见“专家学者批评出租车行业问题”，《中国经济时报》2002年9月20日。
在取消投资主体限制的条件下，有较多资金的个人经营者还是会组建公司追求规模效益，而公司化经营更有利于行业内部的有序竞争。上海等城市出租车公司之间的竞争促进服务质量提高的经验可以作为借镜。参见“走出北京看出租——上海、大连、北京三地出租车比较”，《北京青年报》1999年1月10日第14版。
管制为管制部门的官员创造了以权谋私的机会。一家公司经理对记者说：一些部门让公司买指定品牌的汽车，结果汽车质量不过关，导致公司与司机之间产生矛盾。参见“出租车往哪开”，《北京青年报》2000年2月28日第16版。
施蒂格勒，《产业组织和政府管制》，潘振民译，上海人民出版社、上海三联书店1996年，页210。
