各种优惠措施带来了立竿见影的效果。1992年下半年至1993年上半年，北京出现了举办出租车公司的热潮。截止到1993年5月底，北京出租车公司已达1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，运营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。[11] 出租车业的迅猛发展不仅缓解了北京市长期存在的“乘出租车难”的问题，而且创造了约5万个就业岗位，年上缴营业税达7 000多万元人民币。[12]
但是，“出租车公司热”也带来了许多困扰企业和管制当局的新问题：由于放松车型限制，出租车公司大量购置成本低廉的“面的”（微型面包车），“面的”数量的剧增大大压缩了小客车（例如“夏利”）的市场，小客车经营者的收入下降；出租车公司之间为争夺司机竞相降低单车承包金，公司亦有亏损的危险；司机们纷纷抱怨收入下降；行业内部的纠纷也日益增多。管制部门认为，罪魁祸首是出租车总量过度增长，导致市场供过于求，引起无序竞争。[13] 主管当局的反应直截了当：立即停止批准设立新的出租车公司。从1993年3月开始，出管局停止批准新公司。[14] 1994年4月出管局发出正式文件继续贯彻不批准方针。[15] 从此，行业进入壁垒高高筑起。即使个别企业被吊销营业资格，其占用的“经营指标”也不会被分配给其他经营者，这些“指标”将随着企业的消失而死亡；业绩优良的公司如要扩大经营规模，也无法从主管部门申请到新的“经营指标”；兼并其他公司成为获得“经营指标”的唯一途径。
（二）对企业内部合同关系的管制
1.无管制时期（1996年10月31日以前）
1996年10月31日以前，主管部门不干预公司的经营管理方式，也不干预公司与司机订立何种合同。1980年代，大多数国营或集体所有制的出租车企业都施行过“公里提成制”和“定额管理制”。随着承包制的盛行，1980年代末，绝大多数公司转而采用了承包制的经营方式。公司与司机订立单车承包合同，约定司机每月交给公司的承包金数额，约定车辆保险和运营费用的分担，通常情况下，公司不负担司机的工资和福利。承包制适合出租车单车运营的流动性和分散性，既减少了公司的监督成本，又激励司机勤勉工作、改善服务质量，提高了出租车的营运效益。
自1994年起，由承包合同衍生出一种新式合同。其主要特征是：司机在订立承包合同后一次或分次预先交纳承包期内的承包金总额（数额低于或相当于车辆现值，有的公司称之为“预收承包款”，也有的称“风险抵押金”），以后司机每月只向公司交纳小额管理费（数额相当于一般承包合同月承包金的1/4~1/3）。[16] 有些“预收承包款”合同还附带约定，承包期满后公司协助将车辆过户给司机。这种合同使司机享有更大的自主权，增加了司机的收入，满足了司机拥有私人车辆的愿望，受到司机欢迎。这种承包方式对许多公司也是有利的。因为，大多数1992年至1993年设立的公司是靠银行贷款举办的，这批贷款从1994年开始进入还贷期，但企业积累尚不足以偿还贷款，公司通过“预收承包款”可以及时摆脱债务危机。出管局的调查显示，1994~1996年间，90%的“面的”，80%的“夏利”出租车和30%的票价为2元/公里的出租车（如“桑塔纳”、“皇冠”等）都采取了“预收承包款”制（有叫“供车制”或“大额承包”的，也有叫“融资租赁”的），据出管局估计，实际比例要高于上述数字。[17]
从1993年3月起，出管局不再批准设立新的出租车公司。当时北京的“下岗”职工日渐增多，更有许多郊县居民也加入竞争行列，有限的出租车成为司机们竞争工作机会的稀缺资源。物以稀为贵，1995年前后，广为流行的“预收承包款”合同发生了变化。“预收款” 远远高于车辆现值，例如一辆6~7万元的旧“夏利”出租车的“预收款”可能高达16万元，司机每月还要交纳1 500元左右的承包金。[18] 在司机看来，“预收款”高出车辆现值的部分是从公司“购买”出租车特许经营权的对价，因而，他们有权“转卖”经营权。
2.合同管制的建立：129号文件和“标准承包合同”
出租车公司向司机索取高价“预收款”、司机频繁转让出租车（包含“经营指标”）以及出租车公司不合规矩的兼并活动引发了大量的法律纠纷，也带来了一些混乱。[19] 这些现象都有悖于政府的一贯目标。再加上出租车服务质量问题（诸如拒载、多收费等）受到越来越多的批评。[20] 政府逐渐感到自己应该干点儿什么了。管制部门对种种问题进行了诊断，结论是：企业内部经营机制是决定企业管理和出租车服务质量的根本原因；“预收承包款”属于“卖车”或“变相卖车”；“卖车”企业过早收回投资，坐收纯利，放松管理，因此服务质量下降。[21] 关于出租车“经营指标”，管制部门也表达了明确的态度：“经营指标”的所有权属于政府，政府无偿批发给公司使用，公司只有使用权，不得非法有偿转让，不得“卖”给司机，司机也不得转卖。[22]
基于上述判断，政府决定对出租车企业的内部经营机制进行管制。1996年10月，出管局发布129号文件，这标志着出租车公司内部合同关系无管制时期的终结。[23] 该文件的全称是“关于加强企业营运任务承包管理工作的通知”，主要内容为：自该通知发布之日（1996年10月31日）起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的“营运任务承包合同书”与驾驶员订立承包合同。129号文件所指的“营运任务承包合同书”（以下简称“标准承包合同”），首先强调该合同是在“不改变车辆所有权的前提下”签定的，然后对“营运方式（单班或双班制）”、“承包期限”、“车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金”[24]、“双方权利义务”、“违约责任”等规定了格式条款。此外，标准承包合同还为各种票价的出租车规定了明确的月承包金定额，企业可以上下浮动15%，见下表：（表二）
票价（元/公里）
月承包金（元）
1.00
