（四）内地旅游法规缺乏透明度，旅游管理过多行政主导
内地旅游业没有一部真正的法律，而习惯于行政手段管理。从1982年开始起草《旅游法》，至今日也未出台，现行的旅游单项法规基本上是行政法规和文件，且大部分是各行政职能部门颁布的。国务院颁布的行政法规仅有《旅行社管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》和《导游人员管理条例》，其余为国家旅游局或其他行政职能部门如文物部门、交通部门等颁布的实施细则或暂行规定等。据不完全统计，“八五”期间出台的旅游规章、规范性文件多达45个，其中相当数量的是以“通知”、“会议纪要”甚至“口头通知”和“领导讲话”的形式下发。以行政文件作为旅游管理依据，造成政出多门，互相冲突，缺乏透明度和稳定性，令旅游经营者无所适从。港澳服务提供者反映，大多数内地服务行业法规复杂，不方便营商，透明度不足。甚至同一行业法规在不同省份有不同的规定。[5]内地旅游业政策缺乏透明度和稳定性阻碍了港澳服务提供者在内地设立旅行社。
以上的种种原因都导致港澳服务提供者对于利用商业方式进入内地市场反映并不热烈，较少以正式渠道利用商业存在的方式进入内地市场。根据香港工业贸易署统计，截至2006年9月30日，获得批准的香港服务提供者申请书为995份，其中，旅游和与旅游相关服务的服务提供者获批准的数目仅为5项。[6]制约了内地与港澳旅游业的合作与发展。
四、解决CEPA框架下内地与港澳旅游业合作问题的建议
（一）对港澳合资或独资旅行社开放出境旅游市场
旅游业属于技术含量低和劳动密集型服务业，我国发展旅游业具有独特的优势，相比其他服务业我国旅游业具有较强的竞争力。而且相对于电信、银行、证券、保险等与国民经济安全密切相关的服务业，各国无论发达国家还是发展中国家旅游业都属于开放程度较高的产业。因此，我国在入世谈判时，将旅游业市场开放列为开放度较高和完成谈判较早的行业。虽然从保护我国旅游企业利益的角度出发，我国入世承诺对出境旅游市场设置贸易壁垒具有一定合理性，但多年实践经验表明，产业保护政策可能会对产业发展产生负面影响，行业垄断导致企业缺乏竞争意识，产品单一、服务质量低下、收费居高不下，受到严格保护的产业依赖政策生存，缺乏提高竞争力的动力。而按照GATS关于逐步自由化的原则，中国旅游业的对外开放不可能止于现已做出的承诺，而是要坚定不移地继续拆除壁垒，实现更全面更大程度的开放。[7]从长远看，对外资旅游企业在内地的业务范围限制势必逐步取消。因此，在以后阶段的CEPA协议中对港澳服务提供者在内地设立和合资和独资旅行社进一步开放市场是顺应我国服务业发展趋势的。
