论个人所得税法的理念及其改革趋势
金朝武
【关键词】
个人所得税法
【全文】
个人所得税是所有税种中跟每个关系最为密切的税种。几乎没有谁能跟个人所得税断绝关系。近年来，有关个人所得税的话题成了人们讨论最激烈的税收话题之一。人们主要关心的问题包括：偷逃个人所得税的现象越来越严重；目前缴纳个人所得税的主体是社会工薪阶层，而富人阶层缴纳的个人所得税却很少，这是一种严重的社会不公现象；在我国个人所得税是否应当担任其调节收入分配即调节人们贫富悬殊的职能；是否应当实行单一所得税制，等等。
要回答这些问题，我们就有必要从个人所得税的功能、个人所得税制的历史发展、目前其他国家个人所得税的改革以及如何衡量税收公平等角度加以探讨。
一、个人所得税的功能
对于个人所得税的功能，目前主要存在两种观点。一种观点认为，个人所得税的主要功能是调节功能，用以缩小人们收入之间的差距，而不是财政收入功能；[1]另一种观点则相反，认为个人所得税的主要功能是提供财政收入，而收入调节功能则是其派生功能。[2]此外，还有人认为，个人所得税除了这两个主要功能外，还具有稳定经济的功能。[3]不过，从总体上看，第一种观点似乎占了上风。
第一种观点认为，自二十世纪30年代以来，个人所得税已经逐步成为各国收入分配调节的重要杠杆。政府通过累进的所得课税制度，不仅能够对经济发展起自动稳定的功效，而且越来越成为政府缓和社会财富分配矛盾的主要手段。[4]正是这种收入再分配的功能使得个人所得税成为一种“富人税”，其中的“劫富济贫”作用使其成为税种中的“罗宾汉”，并因此作为一种“良税”在世界上广泛推广。[5]其理由主要包括：1.社会财富的分配严重不公，社会财富越来越集中到少数人手中；2.我国“以流转税为主，所得税为辅”的税制结构决定了个人所得税的收入再分配功能；3.在征管中可能对“税源稳定、易于控制和征收的工薪阶层以及其他城市纳税人多征，而对税源多样化、不易征收和难以征收的中高收入阶层则在事实上少征”。[6]
有人甚至指出，如果国家仅仅为了获取财政收入话，那么它只要征收一种税就行了，根本用不着开征不同的税种。[7]表面上看来，这种观点不无道理。但是，只要仔细一想就不难发现，这种观点是站不住脚的。因为除了个人所得税之外，没有哪种税是能够针对所有的人征收的，而只能针对某一类人征收，因而将国家所有税负施加于这一部分人身上，显然是不公平的，违背了税收公平原则。
从理论上说，个人所得税确实具有调节社会财富再分配的功能，而实现社会公平是政府的职责，政府应当加大对收入分配的调节力度。在这种情况下，个人所得税自然成了人们关注的主要对象。对于强化个人所得税调节功能的呼吁越来越高，希望能够设计出一套完美的个人所得税制，并通过强化个人所得税的征管达到缩小社会财富分配差距的目的。尤其是我国千百年来一直受着“不患寡，而患不均”的传统文化的影响，社会公众对收入分配差距的承受力比较有限。尽管现行的个人所得税制对工资、薪金所得采用了超额九级累进税率，设计了调节功能，但是我国个人所得税征管现实已经说明，个人所得税的调节功能并不能很好的发挥出来，相反，它发挥的是一种“逆调节”功能，即个人所得税大部分是由工薪阶层缴纳的。导致这种状况的原因很多，其中对个人所得税功能的认识是一个重要方面。
二、从个人所得税的历史演化看个人所得税的功能
一般认为，个人所得税最早诞生于1799年的英国。当时征收个人所得税的目的是为了战争举债，而且只对中上等阶层开征，税率为10%。1802年，这项税就取消了。1803年，英国国王埃廷顿又开设了一种新的所得税，采取了按照来源将所得分类的方法。在当时确定的五种来源中，其中四类一直沿用至今。但是这一税种到1816年又一次被取消了。1842年，皮尔又一次临时引进所得税，以解决遗留的财政赤字。但是皮尔反对对富人实行高税负政策，认为这将使富人停止经营业务，甚至逃往国外。因此，他对低于150英镑部分实行免税，只对高于150英镑部分征税，税率为3%。同时，他还降低了间接税，以促进制造业、贸易和商业部门的发展。
美国在南北战争以前没有开征个人所得税，其联邦政府财政收入的主要来源是关税和消费税。但是战争开始后，庞大的军费开支迫使联邦政府开始寻找其它财源。1861年，北方联邦政府制定了一部所得税法，以冀充实军费。根据这部法律，联邦政府对年所得在800美元以上部分征收税率为3%的个人所得税。但是由于这部法律的表述不够清楚，因此一直未能实施。一年后，美国国会又通过了一部所得税法，并且得到了实施。根据这部法律，1万美元以上部分的最低税率为3%，最高为5%。这部法律于1872年废止，在此期间共征收了3.76亿美元，相当于那段时期美国国内税收的20%。[8]
1894年，由于国际贸易量下降，对进口货物征收的关税和消费税随之减少，美国财政收入告急，于是美国国会再次通过了一部个人所得税法，规定对4000美元以上的所得征收2%的个人所得税。但是，由于当时的美国宪法规定，“除与已进行的人口统计的数字成正比例的直接税外，不得课征其他直接税。”1895年，美国最高法院在一项判决中判定，所得税是直接税，要在各州人口比例分摊。因此，1894年的这部税法由于违宪也未能付诸实施。[9]
