所有这些都是由全国人大或全国人大常委会（以下简称“国家立法机关”）生产出来的立法，搭建起了对行政机关（包括履行公共行政职能的非政府性质的机构，以下统称“行政机关”）活动进行规制的基本框架，公共行政由此得以构造、限制并负担责任。尽管这些立法的起草，往往始于行政机关的相关部门或法制部门，难免行政机关的意志掺杂其内，但是，它们毕竟是以国家立法机关的名义发布，经历了国家立法机关的审议，体现了行政系统之外的立法者对公共行政的规制构想。
然而立法机关作为行政法治推动者的作用是受限的，既有许多国家普遍存在的通病，也有其在中国语境中的特殊不足。普遍存在的问题大致是：(1)立法者给行政机关的授权是宽泛的，留下广阔的裁量空间；(2）立法者无法预见所有事情及其变化，行政必须面对立法的漏洞或滞后；(3)立法者甚至空白支票式地委任给行政机关立法权，禁止授权原理（non-delegation doctrine）或类似原理形同虚设。[1]
在我国，立法机关的不足又有其特殊之处：(1)全国人大或其常委会的选民基础较弱，公众规制行政的意愿，不易通过国家立法机关得到表达；(2)全国人大代表或全国人大常委会委员的职业化程度低，提出和审议法律议案的能力有限；(3)国家立法机关的会期短，法律草案审议缺少足够的反复辩论或协商的时间；[2](4)许多立法草案由政府有关部门起草，部门本位主义难以避免。
正因为此，国家立法机关一方面确实在短短20多年时间里，实现了重大的行政法制度之创建，另一方面，却又无法及时地满足公众对更多、更好制度的渴求。例如，20多年以前制定的《行政诉讼法》，已有许多地方显示出不足，修改之议一直热闹非凡，最高人民法院也早就通过司法解释—典型的是《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(1999年，以下简称《若干解释》）—进行了实际意义上的若干修改。但是，按照全国人大常委会的立法规划，即便是乐观估计，该法的修改在2013年之前才能完成。更何况，列在规划之中的立法，也不见得就一定在规定期限内完成。再如，《行政强制法》自1999年3月开始起草，经9年多时间，草案于2008年8月28日至9月30日向社会公开征求意见，直到2011年6月30日才获正式通过。至于统一的《行政程序法》，2003年十届全国人大常委会还将其列入立法规划第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之中，但2008年十一届全国人大常委会的立法规划没再列入，这就意味着至少得等到2013年以后了。
在国家立法机关创设的行政法制度框架之下，尤其是依据现行的《行政诉讼法》，法院的功能是对行政机关所作具体行政行为进行司法审查；审查的标准也以形式意义上的合法性为主，在少数情形下，略微深入地检视行政行为的合理性。[3]与许多国家的法院一样，中国法院也不是一个机械的“自动取款机”。在行政诉讼领域，法院在一些情形中，遮遮掩掩或小心翼翼地充当着制度的创新者。
