二、建立保障独立审判的外部制度

　　司法权地方化，指的是司法权的行使因受到地方政权不同程度的制约而产生的司法分裂现象。司法权本属国家主权范畴，其主体是国家，法院是代表国家行使审判权的职能部门。各级法院在行使司法权时必须高度服从于国家宪法和法律，确保宪法和法律在全国范围内实现一体遵循的效力。这是法治的内在要求，也是市场经济的内在要求。而司法权地方化，本质上是司法分裂，损害了宪法和法律的权威，破坏了法治的统一。

　　我国存在司法权地方化现象，根源在于我国法院的设置以及法院的人事、财政等始终归属于地方政权。建国之初，根据《共同纲领》和《中央人民政府委员会组织法》、《各级人民政府组织通则》建立了各级人民政府。当时人民法院仅作为人民政府的组成部分，受同级人民政府的领导和监督。1954 年宪法虽然明确了人民法院独立审判，后几经变化，到1982 年宪法明确“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，从宪法上实现了司法权与行政权的分离，但地方各级法院人事、财政等归属地方的体制，却一直没有实质的改变。同时，从1954 年《人民法院组织法》开始，我国建立了以行政区划为依据，司法辖区与行政辖区重合的法院组织体系，也加强了各级人民法院对各级地方政权的依附性“， 地方人民法院”成了“地方的人民法院”。这种把各级人民法院归属于地方政权的体制，本身就隐含了司法权地方化的因素，使人民法院独立审判原则难以真正实现，最终必然导致地方保护主义。随着改革开放后地方权力的扩大和地方利益的增长，地方保护主义发展到了十分严重的程度。相当多的地方领导把同级法院看作是自己的下属部门，对司法横加干涉，甚至以地方政策公然对抗宪法 和法律的执行。如有的地方明确规定，凡涉及本地企业的诉讼，法院从立案到审理以及执行，都必须事先请示当地党政部门同意。而法院领导虽明知这种规定违背法律，但由于“帽子、票子、房子、车子”都受制于地方而只能服从。于是出现了这样的奇怪现象：在我国这样一个最讲统一的单一制国家中，司法领域中却存在严重的司法分裂现象。一个同样的案件，在不同的地方审理可以出现迥然不同的结果。可以说，司法权地方化是当前许多地方严重存在有法不依、执法不严、违法不究现象的重要原因。

　　司法权地方化导致地方保护主义的情况，在一些西方国家法治进程中也曾出现过，但得到了较好的解决。例如，十三四世纪，诺曼底王朝征服英国，建立统一的中央集权政权后，面对各地封建领主划地为牢的司法制度，国王建立了王座巡回法院，适用衡平法来解决各地的地方保护主义问题。美国建国之初，州与州之间存在严重的地方保护主义，联邦政府一方面建立联邦司法系统，直接受理州际公民之间的纠纷和一些重要纠纷，另一方面最高法院运用解释宪法中联邦贸易条款的办法达到了全国法治的统一。[4]在当前我们普遍对地方保护主义感到束手无策时，上述两个例子给我们的启示是：象美国这样州与州之间司法制度高度独立，天然存在地方保护主义的联邦制国家中，尚且能在全国范围内统一国家宪法和法律的实施，我国作为单一制中央集权国家，是没有理由解决不了这个问题的。