三、行政垄断的治理机制
经济转型必然导致社会转型，并可能进一步引发社会动荡及人们行为的无序化，从而需要相应的制度变迁。然而，造成行政垄断的原因是多方面的，包括政治制度、社会经济体制，乃至于当权者的思想意识等众多层面。笔者认为，对于行政垄断必须针对症结所在，只有从多个方面入手，才能形成有效治理的机制。
第一，完善市场经济体系的法律制度，加快竞争立法，构建反垄断法与行政法并重的二元治理机制。“规制行政垄断，不能单靠某一部法律，而必须运用多种法律手段综合治理，反垄断法、行政法、财税法等都可以规制。这些法律制度在规制行政垄断中的地位与作用是各不相同的。”[11]从现象而言，目前面临的问题是行政垄断对竞争的限制损害了市场竞争秩序，侵犯其他经营者的经营权和消费者的选择权，这就为反垄断法发挥作用提供了空间。如果通过修改反垄断法明确界定行政垄断的标准，并规定严厉的制裁措施，使其违法性暴露于公众，执法机关也因此有受理和适用法律的准绳，则行政垄断必然受到有力打击。从另一
个层面来看，行政垄断的表象是市场行为，但本质却是行政行为，而其基本特征则是行政权力被滥用。行政法是“调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称[12]。其宗旨就在于规定行政权的运行机制，明确政府及其职能部门的权力界限。因此，需要运用行政法对行政权的正确行使进行规制。
除此以外，法治社会的司法终决理念还要求我们尽快完善行政诉讼法的有关规定，赋予地方性的抽象行政行为可诉性，为受到行政垄断侵害的诚实经营者提供更加广泛的救助途径。所以，治理行政垄断只有建立以反垄断法和行政法为核心的二元治理机制，才能真正以法律手段遏制行政垄断。
第二，分权制衡，设立独立与权威的反垄断执法机构，缩小政府不合法干预经济的空间。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[13]由于我国竞争立法采用分别立法的方式，所以在制定反垄断法的过程中，应设立一个独立的高度权威的执法机构，与反不正当竞争执法机构和人民法院形成一个相互配套而又具有高效率的执法体系。据此，不宜在现有机构中指定反垄断执法机构，而应该单独创设专门的执法机构，这种机构的职能可以类似于美国的联邦交易委员会或者德国的反卡特尔局，在编制上隶属于国务院，在地方建制上可以采用中央垂直领导体制。如此方可保证反行政垄断执法机关在各级行政力量的交错中，有自身的独立性和执法上的公正性。需要明确指出的是，对有关行业的垄断行为不应由行业主管机关直接认定和处罚，而是由反垄断执法机关统一认定和处罚，只是在其认定这些行为时可以适当考虑行业主管部门的意见。这样有利于保证反垄断法的有效和统一实施。其法理依据是竞争法在性质上属于市场经济基本法，是具有普遍意义的法律，它不同于在有关具体部门和行业实施的特别性、专门性的法律法规，因此应该统一实施于各个行业和部门。
