《基本法》起草时，通过并最终确立了香港特区、澳门特区的政治体制是实质意义上的行政主导。[2]最终颁布的《基本法》虽未在文字上明确，但制度设计和立法意图清晰、完整地体现了“行政主导”这一主题。具体说，《基本法》确立了中央对特别行政区长官的任命权，并赋予其实质的权力；同时保留立法会作为地方立法机关，保留香港法院系统并设立终审法院作为地方司法机关；通过确立行政长官以及行政会议的法律地位、特区政府与立法会的关系、行政长官对司法的制约等确保行政的主体地位。
《基本法》之所以选择行政主导，从政治的角度上讲，只有行政主导的政治体制，才能落实《基本法》关于行政长官对中央负责的规定。而无论是英国的议会内阁制还是美国的三权分立制，都无法做到这一点。从政治与经济发展相适应的角度讲，现代社会的政治、经济事务复杂多变，必须有一个强有力、高效率的行政机关及时作出各种反应和决策；现代社会的发展需要完善法治，这又要求政府部门适时提出多种法律草案，按立法程序协同立法机关搞好立法，才能实现高效的管制。澳门《基本法》以香港《基本法》为蓝本，虽内容有差异，[3]但行政主导为要义的政制架构相同。
二、香港《基本法》下的行政与立法关系及其实践
如前所述，《基本法》中规定的是行政主导下的行政与立法相互配合、相互制衡且重在配合。
香港现行的行政主导体制是延续又超越了港英政府时期的行政主导体制。回归后，香港的政治制度由“港督不受限制的、绝对的”行政主导转变成现在的行政长官对立法会“具有一定优势的、相对的”行政主导。与此相对应，香港政治制度中的行政与立法的关系也发生了很大的变化：港英时期的行政主导以“英人治港”为前提，其表现是港督主导一切权力，不受来自香港内部的任何制约。而香港特区成立后的行政主导以“一国两制，港人治港”为前提，其表现是行政与立法之间相互制衡、相互配合。与这一体制相适应，行政长官拥有崇高的地位和广泛的职权，但同时要接受来自中央和特区内部的监督，还要对立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告。立法会不再是行政长官的咨询机构，而成为一个独立的立法机关，享有立法权和质询、调查、辩论等制衡政府的权力。[4]
应当说，《基本法》的设计是理性的选择，既能够继续维持和推进香港经济的繁荣和社会的稳定，具有现实性；也符合世界政治潮流的发展趋势，具有前瞻性。另一方面，这种设计也使得行政与立法之间天然存在一定的张力，在实践中导致一定的冲突和紧张。这种情形在《基本法》政制秩序建构的初期尤为突出，表现为双方对于权力“灰色地带”的争夺和权力相互制约的失衡。⑸尽管香港特区政府先后采取了多种改革措施，一定程度上加强了行政权力的作用。但在决定行政与立法关系的制度基础和运行环境未发生改变的情况下，行政与立法之间还需要进一步的深入磨合和相互适应。目前行政主导在香港已经得到基本实施，但是，《基本法》在香港的实践也告诉我们，特区政府同立法会的关系远未像《基本法》的设计者所预想的那样自然而然地形成良性的互动关系。
