我国的质询制度建立时间也比较早。1912年制定的《中华民国临时约法》就规定参议院有权质问国务员,并要求其出席答复。新中国成立后,1954年宪法规定了质问制度。自1978年宪法起,我国开始把质问改为质询,因此其严厉程度大大降低。[8]1982年宪法延续规定了质询制度。但是同年制定的《全国人大组织法》则把询问与质询加以区别,并在程序上作了规定。询问是指代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议提案时,对不了解的情况或不理解的问题,提出疑问,有关机关予以解释说明;而质询则是指对不适当行为、包括违法失职行为提出质询案,对被质询者而言则是一种带责成纠正不适当行为的监督方式。[9]由于我国的质询并没有相应后续措施,因此效果不太明显。而询问仅仅要求有关部门派员到场说明情况,其效力就更低了。尽管基本法是由全国人民代表大会制定的,但是中国内地的质询制度几乎没有对香港的质询制度产生影响,二者存在根本不同。
第一,提出质询案的时间不同。《宪法》第73条规定质询案只能在全国人大或全国人大常委会会议期间提出。众所周知,全国人大每年会期只有短短10天左右;全国人大常委会每2个月召开一次会议,全年大致召开6次会议,每年的开会时间很短。以第九、第十届人大常委会为例,每年的会期仅有30多天。而香港立法会除了特定日期外的10个月会期里,议员均可提出质询案。这种会期长短的差异直接导致内地人大和香港立法会的质询案数量相差悬殊:内地人大每年质询案数量屈指可数,而香港则达到1500件左右。[10]
第二,对质询主体和对象的规定不同。《全国人大议事规则》规定一个代表团或30名以上人大代表联名、《全国人大常委会议事规则》规定10名以上常委会组成人员联名才能提出书面质询案。而香港《立法会议事规则》则对质询案的主体没有作出限制性规定。可见,内地人大和香港立法会对于质询案提案主体规定的最大区别在于:内地人大代表个人并无提出质询案的权力,而香港议员个人可以提出质询案。关于质询的对象,内地人大及其常委会除了可质询政府及组成部门,还可以质询法院和检察院等司法机关,而香港立法会只能针对政府提出质询案,并且不直接针对政府部门。
第三,质询程序也有诸多差异。内地全国人大代表的质询议案由人大主席团或委员长会议有权决定是否交给行政机关,要求其作出答复;而香港议员的质询案仅仅由立法会主席转交给政府,其无权决定是否提交。内地的质询案只能采用书面形式,由人大主席团或委员长会议决定行政机关采取书面还是口头形式作答。对于质询案数量,《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》都没有作出限制;而香港立法会议员的质询案数量是有限制的。
在宪法的统领下,地方组织法、代表法、监督法等法律都对质询问题作出规定,地方人大的质询规则与全国人大的做法基本一致。可见,各级人大及其常委会组成人员提出质询的门槛较高,这既反映出内地对质询制度的慎重,也在客观上制约了人大代表行使质询权的有效性。[11]
(三)香港与澳门质询制度形似而神异