香港特别行政区立法会质询权研究
徐加喜;姚魏
【摘要】质询权是香港特区基本法规定的立法机关的一项重要职权。在执行过程中，质询权发生了异化，导致补充质询过多过滥，严重影响了行政主导体制的运作；地区直选议员的质询案数量远远超过功能组别议员，使功能组别制度的威信大大受损；本来是特区政府坚定后盾的建制派议员，在质询案数量上与反对派议员不分伯仲，这就使特区政府举步维艰，行政主导体制有滑向立法主导体制的趋势。因此，要通过适当扩大口头质询案数量、限制补充质询案的数量、改革香港的政治架构等措施，建立行政与立法的良好关系，使质询制度步入良性发展的轨道。
【关键词】香港；立法会；质询权；行政主导
【全文】
一、香港特区立法会质询制度概述
质询权作为代议机关的一项重要职权，在现代议会政治中发挥着不可替代的作用。香港特区立法会正式运作后，按照基本法的规定行使质询权，在了解有关情况、监察政府和促使政府行动等方面都有所建树，对香港社会政治生态和政党制度、选举制度都产生了巨大影响。
香港的质询制度脱胎于英国。港英时期，香港就建立了与英国相类似的质询制度，立法局议员对政府行使质询权。但是无论从质询议员人数、质询案的数量，还是从质询的效果来看，港英时期的质询制度均不能与英国本土的质询制度相提并论。其主要原因是港英政府实行港督领导下的行政主导体制，立法局仅有有限的监督权。而且立法局内的官守议员占了很大比例，他们作为政府成员，是不可能提出过多质询案的。上个世纪50年代以前，立法局每年提出的质询案不超过2个，60年代起增加到10多个，到70年代则迅速增加到100余个，甚至达200多个。[1]质询案数量连续大幅增长的原因可能是由于立法局议事规则的修改，每个议员在每次会议中可以提出质询案的数量增加了，从而使质询案总数呈迅速上升的态势。根据英国学者的研究，港英时期的质询可以分为四类：一是询问有关事实或政府政策的情况；二是提出建议；三是促使采取行动；四是批评政府的决策。[2]当然，立法局作为港督咨询机关的性质决定了这些质询效力是十分有限的。
根据《香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”）的规定，特区政府对立法会负责，答复立法会的质询；立法会有权对政府的工作提出质询。可见，香港特区的质询制度与港英时期有着本质区别。但是，基本法仅在第73条对质询作了概括性的规定，即将对政府的质询权列为香港立法会的职权之一，而对于质询的具体内容、具体程序等则留给特区政府自行规定。这种立法模式既符合基本法作为宪制性法律的性质，也遵循了中央不干涉香港内部事务的原则。特区政府成立后，立法会制定的议事规则对质询程序作了详细规定，并进行了多次修改，逐步形成现行的质询制度。议事规则对质询性质、质询时间、质询预告、质询内容和质询的提出及答复等方面都作了规定。尽管具体规则与港英时期大致相同，但质询的效力发生了根本性的变化。依据此规则，香港的质询制度主要包括以下几个方面的内容。
第一，质询的主体。从《基本法》第73条规定的“香港特别行政区立法会行使下列职权：……（五）对政府的工作提出质询”来看，质询权应该属于香港立法会，而非议员个人。《香港特别行政区立法会议事规则》E部第22条规定议员个人有权提出质询案，但是必须经由立法会向政府提出，由政府安排有关人员出面回答质询。可见，即使议员个人有权提出质询案，也必须通过立法会才能实现。根据香港立法会的实践，每当议员提出质询案时，在陈述具体情况后，都以“政府可否告知本会……”来引导要提出的问题。这也从侧面证明，质询是以立法会名义发出的，属于议会行为。而且政府官员在回答质询时，其他议员经立法会主席同意，可以作补充质询，这也说明质询是立法会的整体行为，而非议员的个人行为。
