四、简短小结
通过以上考察，从宪政的角度看，地方政府在行政法上的地位可以概括为两点，其一，与中央政府所具有的完全“独立”的地位不同，地方政府大多并不具有真正独立的地位，实质上扮演的是双重角色，一方面，地方政府是中央政府，同时也是上级政府的执行体，从这一意义说，地方政府类似于德国行政法学者所谓的“借他行政”。[24]如果考虑到上级政府及其工作部门对直接下级政府（包括其工作部门）以及其他下级政府（同样包括其工作部门）的领导权，特别是在机构设置方面的管理权，在某种意义上甚至可以说，所有的下级行政组织（不论其为政府，抑或是政府工作部门）都可以视为上级政府（或主管部门）的分支机构或工作机构，而全国所有的地方政府及其工作部门，也都可以被看作是国务院的分支机构或工作机构。但与此同时，地方政府又是程度各异的地方行政实体。在这两方面的属性中，地方政府作为中央政府的执行体的性质更加鲜明；其二，不同的地方政府作为地方“行政实体”的地位是有所不同的。相对而言，省级政府和较大的市的地方政府，由于所从属的同级地方国家机关拥有一定范围内的地方立法权，且自身也拥有一定的行政规章制定权，故作为“行政实体”的成分相对较大。而省、较大的市以外的普通行政区域的地方政府，作为“行政实体”的性质相对少得多，甚至在某种意义上说，基本上不具有“行政实体”的地位，是作为中央政府和上级政府的执行体而存在的。
地方政府不过是我国庞大、纷乱的行政组织系统的一部分，但也是最重要的组成部分，对其地位与职能的研究是深化行政主体理论研究的一部分。本文或许已粗略地表明，无论是地方政府，还是中央政府与地方政府的工作部门，抑或是所谓的法律法规授权的组织，并不真正具有独立的主体资格。从此意义上，称之为“行政实体”或许更为合适。当然，作为一个使用多年、且已成为当下行政法学界的一个通用术语的“行政主体”，继续保留亦未尝不可，但对其内涵与外延、功能定位等均有重新审视之必要。
由于它所从属的同级地方国家机关拥有一定范围内的地方立法权，并且，它自身也拥有一定的行政规章的制定权，故而作为其“行政实体”的成分相对较大。而省、较大的市以外的普通行政区域的地方政府，其作为“行政实体”的性质相对要少得多，甚至在某种意义上说，它们基本上不具有“行政实体”的地位，而是作为中央政府和上级政府的执行体而存在的。
【作者简介】
袁明圣，单位为江西财经大学。
【注释】参阅薛刚凌：“我国行政主体理论之检讨—兼论全面研究行政组织法的必要性”，载《政法论坛》1998年第6期；沈岿：“重构行政主体范式的尝试”，载《法律科学》2000年第6期；王丛虎：《行政主体理论研究》，北京大学出版社2007年版。
1979年7月1日公布，历经1982、1986、1995、2004年4次修改。目前施行文本是2004年10月27日修正本。
参见《
中华人民共和国宪法》第
89条。
参见
《地方组织法》第
55、
59条。
省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的规章制定权系1982年修改
《地方组织法》时所增。后1992年全国人大常委会授权深圳、全国人大授权厦门（1994年）、汕头与珠海（1996年）以地方政府规章制定权。2000年《
立法法》加以确认，并统称之为“较大的市”。相应地，地方人大及其常委会的地方性法规制定权也根据相同决定获得。蔡定剑先生在论及全国人大（及其常委会）在《
宪法》之外通过修改
《地方组织法》或者特别授权决定的方式授予地方立法权的做法时，曾经指出：“所谓宪政，就是国家的权力要受到
宪法的约束，政府只能行使
宪法明确授予的权力，包括权力的范围和权力行使的方式，都必须遵循。如果立法机关可以随便给国家机关设定
宪法以外的权力，那么
宪法作为规范国家权力的作用就丧失了……如果立法机关可以赋予较人的市以独立的立法权，依此理，是不是也可以赋予县级人大、甚至乡级人大以立法权呢？我们常说立法要以
宪法为依据，难道立法可以随便突破
宪法也叫以
宪法为依据吗？如果立法机关可以法律扩展国家机关
宪法以外的权力，那么，
宪法设定国家机关权力的范围还有何意义呢？”见氏著：“关于什么是
宪法”，载《中外法学》2002年第1期。
参见《
地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第
7、
9、
16条。
关于在诸如各种经济开发区、风景名胜区等设立的管理机构，似乎并未引起行政法学者的关注。笔者曾经将之归类为“派出机构”（参见拙文：“派出机构的若干问题”，载《行政法学研究》2001年第3期），现在再看，似乎并不妥当。它们应当既非派出机构，亦非派出机关，而恰恰应当是地方政府为管理具有地方特色的“地方性事务”而设立的综合性行政管理机关。只是，第一，其内部机构设置不同于一般地方政府的工作部门，而是具有一级政府的特点（但又不同于一般的地方政府），第一，其设立并无《
宪法》或
《地方组织法》上的依据，故其合法性不无疑问。
2007年江西省“两会”期间，曾有部分政协委员提案建议成立“一个高规格、有权威、协调能力强的、非常设性的鄱阳湖管理委员会”。参见“江西政协委员建议成立鄱阳湖管理委员会”，新华网江西频道，http://www.jx.xinhuanet.com/news＿center/2007-01/25/content 9133665.htm。（最后访问日期：2008年8月5日）。
顺便研讨：如果省级公务员管理部门将公务员的录用组织权按公务员法规定“授权”设区的市的公务员管理部门行使，其行使此权力是否构成授权行政？是否构成
行政诉讼法上的“法律、法规授权的组织”？如果按法院在田永诉北京科技大学拒绝颁布发毕业证、学位证一案中所持判决意见而言，回答似乎应是肯定的。笔者曾曾以学位授予权不是厅政权为由，将国务院所谓“授权”高校或科研机构授予学位的行为视为一种“资格确认”行为，而不构成行政法上的“授权”（参见拙文：“解读高等学校‘法律法规授权的组织’资格”，载《行政法学研究》2006年第2期）。如果将学位授予权视为“行政权”，则国务院的“授权”也应视为“委托”，而非
行政诉讼法所规定的“授权”。如果这一论断成立，那么上述对设区的市的公务员管理部门的“授权”，也应是委托，应视之为“受委托组织”，而非“法律法规授权的组织”。
参见《
公务员法》第11章“交流与回避”。
《
公务员法》第
54条。
福建省长乐市财政局局长王凯峰为执行福州市委和福州市政府的文件而与27家企业签订财政周转金借款合同，并由企业所在地的财政局（其派出机构）提供担保，后27家企业倒闭，致使700余万元财政周转金无法收回。事件发生后，长乐市人民法院以玩忽职守罪判处王凯峰有期徒刑5年6个月。参见刘国航，陈杰人：《政策和法律打架责任谁来承担？》，载2002年1月12日《法制日报》第3版。
在美国联邦与州分权的政治体制下，各州管辖的县、市、乡、学区等属于州的地方政府范畴。但作为地方自治的一部分，市通常设有议会，并且享有决定工资制度、税收等立法权，而县作为州政府的行政机构，则一般不设议会，也没有相应的立法权。参见I美]詹姆斯•伯恩斯，杰克•W佩尔森，托马斯•E•克罗宁：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第1036-1037页。
参见蔡定剑：“关于什么是
宪法”，载《中外法学》2002年第1期。
李林：《走向宪政的立法》，法律出版社2003年版，第221页。
李林：《走向宪政的立法》，法律出版社2003年版，第221页注。
据学者统计，在1954-1979年间，地方性法规“几乎为零”，在1979年至1999年间，22个省、自治区和直辖市制定地方性法规的数量为：1979-1986年，77件，1987年至1991年，336件。1992-1998年间，全国共制定地方性法规达6 311件，自治条例和单行条例509件，地方政府规章9 692件。而自2000年《
立法法》颁布实施一年来，31个省、自治区直辖市共制定地方性法规603件。参见崔卓兰，赵静波：“中央与地方立法权力关系的变迁”，载《吉林大学社会科学报》2007年第2期。
http://www.chinalawinfo.com
如在《
人口与计划生育法》（2005年）出台前，多数省、自治区和直辖市各自制定了计划生育法规或规章。
“体育界政协委员呼吁尽快出台《
全民健身条例》”，新华网，http://news.xinhuanet.com/sports/2008-03/13/content_7783749.htm（更新日期：2008年3月13日）。
理论界在界定地方国家权力机关的立法权限范围时，通常将“重大事务”或“地方事务”的决定权视为立法权的范围。这在理论上是能够成立的。然而，《
宪法》、
《地方组织法》以及《
立法法》等明确赋予省级和较大市一级地方国家权力机关以地方性法规制定权的规定，又在实质上否定了上述决定权的立法权性质。
在行政法学界乃至法理学界，行政机关制定“其他规范性文件”（或称“行政规范性文件”、“行政规定”）的行为被大量讨论，但却很少有关于地方国家权力机关制定规范性文件的讨论。究其原因，除了没有立法文木的明确规定外，最主要的原因恐怕与地方国家权力机关并未展开规范性文件制定工作的状况密切相关。
在实务上，比较而言，地方政府的“决定权”远大于
宪法和法理上拥有决定权的地方人大及其常委会。饶有趣味的是，除依法享有地方性法规制定权以外的其他地方人大及其常委会很少制定规范性文件，作为“执行者”的地方政府制定的规范性文件却很多（这一判断同样适用于地方政府所属工作部门）。最突出的实例出现在著名商标认定与保护领域以笔者所在的江西省为例，九江市、鹰潭市、上饶市等地政府都制定有著名（知名）商标认定与保护方而的规范性文件。
按照德国学者的解释，所谓借他行政，是指“联邦、州和乡镇以委托或者指令的方式通过另外一个行政上体或者其他机关执行其任务。用于执行委托任务的行政人员和物质手段仍然属于被委托的行政主体。”参见汉斯. J.沃尔夫，奥托马霍夫，罗尔夫•施托贝尔：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第54-57页。
