具体到地方政府的工作部门，其与上级主管部门的关系也如此。它们除必须接受本级政府的领导外，也必须依照法律或者行政法规接受上级主管部门的“业务指导或者领导”。根据我国《地方组织法》第66条第1款的规定，地方政府所属工作部门在接受本级政府的领导的同时，还必须“依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。”这就是通常所谓的双重领导体制。在这一宪政架构之下，中央政府不仅仅是与中央政府相对应的一级行政实体，而且是代表整个国家的行政实体。
由上可见，在宪法上，中央与地方政府的关系不但有别于英美等国，且与法、德、日等国有较大区别。在法、德、日等国，中央政府虽是国家的代表，但同时实行一定程度的地方自治。地方公共团体不但有自身“独立的”利益，且也是名符其实的行政实体。中央政府虽对地方公共团体等有一定的监督权，但这种监督需要“依法”进行，并非我们通常所谓的“领导”与被领导，命令与服从的关系。
二、地方政府的管理权限
地方政府在法律上的性质与定位，与其所享有的权限密切相关。就本文旨趣所在而言，我们将主要考察地方政府在立法、组织机构设置与公务员管理方面的情形。
作为反映地方政府管理权限的最重要表征，是地方政府在立法方面的权限。根据《地方组织法》、《立法法》规定，省级地方政府及“较大的市”的地方政府享有“地方规章”的制定权。[5]即便如此，这些地方政府的独立性仍然是不完整的。关于这一点，可以从两个方面进行讨论。其一，地方政府规章的立法权限范围。仅以其立法权限而言，如果作为地方国家权力机关的人大及其常委会的立法权限的范围也是极其狭小的—关于这一问题，将在后文讨论，那么，作为其执行机关的地方政府，其权限在理论上理当更为狭小。尽管在实务中，地方政府制定了大量的行政规章，但真正具有法理上的正当性的，恐怕只有执行性立法。包括依法律、法规授权进行的立法，以及在法律、法规没有授权的情况下为执行法律、法规而进行的立法。其二，地方政府规章的法律控制机制。根据《地方组织法》和《立法法》的规定，经由两种不同的途径，地方政府的规章制定权受到行政法规的制约：一是直接的限制。地方政府在制定地方政府规章时，不得与行政法规相抵触；二是间接的制约：地方政府的行政规章不得与本行政区域内的地方性法规相抵触，而地方性法规又不得与行政法规相抵触。如果说受制于本地地方性法规属于合理的，那么，受制于行政法规，则显露出地方政府从属于中央政府的性质。
其次，是地方政府机构设置的管理制度，也就是通常所谓的“编制”管理。2007年国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》虽然有“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”之规定，但同时又明确规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案”，“地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。”[6]在此需提请注意的是，地方政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称等，是直接报上级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准的，而对于产生它的地方国家权力机关，仅仅是报本级人大常委会“备案”。这也就是说，地方国家权力机关无权决定地方政府行政机构的设立、撤销或者变更等事宜。
