宪法架构下的地方政府
袁明圣
【摘要】主流的行政主体理论认为，地方政府是我国行政主体的重要组成部分之一。然而，从
宪法的角度上分析，无论是从处理中央与地方关系的
宪法原则，还是
宪法确立的地方政府与中央政府的关系与领导体制、地方政府的事务管理权，乃至于地方政府的组织机构设置、公务员管理，还是从其所归属的地方国家权力机关的
宪法地位，与其说地方政府属于一级独立行政主体，不如说它更多地是作为中央政府的执行体而存在的。
【关键词】行政主体理论；地方政府；行政实体
【全文】
作为行政法上的重要制度，行政主体理论引入我国之后，由于我国的政治体制与其渊源国存在重大差异，同时也由于理论上的误读、误植，使之不免有橘生淮而北为积之慨，因之，自其传入我国之后，对它的批评和质疑就相伴而行。早有薛刚凌教授之批评，后有沈岿博士“重构”之尝试，迨至新近王丛虎博士之研究，[1]莫不说明行政主体理论之窘境。或许我们一直未能从根本上消除行政主体理论“水土不服”之困，因而也未能有更进一步、更深层次的研究。教学之余，虽常有困惑，奈何生性慵懒，不肯深究。为赴年会之约，强迫自己打起精神，故得此稿。只是匆匆而作，且“功力”所限，讹误识浅之处终属难免。借用俗套，权当“抛砖引玉”罢。
一、双重领导体制下中央政府与地方政府的关系
从地方人民政府的性质和地位看，在总的原则上与中央政府的性质和地位类似。依照我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）[2]的规定，地方各级政府为“地方国家权力机关的执行机关，是地方行政机关。”然而，如果我们检之于《宪法》和《地方组织法》的其他规定，则可以看出，地方各级政府与中央政府的“独立性”相比较，则存在质的差异，以至于我们可以说，地方政府，是地方行政实体与中央政府的“派出机构”的结合体，但更偏重于中央政府的执行体，或者说是中央政府在地方的代理人和执行体。
从地方政府与中央政府、下级地方政府与上级地方政府的关系看，地方政府从属于中央政府，同时必须接受中央政府的统一领导。根据我国《宪法》和《地方组织法》的规定，我国行政机关实行双重领导制。地方政府除从属于地方国家权力机关以外，还必须接受中央政府的统一领导。国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。[3]地方各级政府都必须对“上一级人民政府负责并报告工作”，服从上级政府的“领导”，并且“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”地方政府除须执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议外，同时必须执行“上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。”[4]
