“行政官员不断为未来制定规则，也不断地决定法律的意义，以及法律在执行时的内涵”。[10]尽管普遍认为基层行政执法人员位于政策执行的地位，位于政策链条的末端，但在科层化的官僚组织中，基层执法人员的决定堪称是“项目中的项目”，上级官员所确立的规则和框架构成了基层行政执法人员的约束条件，但不一定就预先确定了基层行政执法人员决定的程序和结果。[11]因为基层行政执法人员所面对的可能是迥异的任务和完全不同的问题，在既有法律框架下他们依然有着相当的裁量空间，他们完全可能通过自己的行为形成新的政策和规则。
根据《宪法》第107条的规定，各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的行政工作；根据《宪法》第110条第2款之规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国各级地方人民政府都是国务院领导下的国家行政机关。而各级地方政府官员，特别是基层行政执法人员，在执法过程中不应仅仅是一个被动的工具。他们在事实认定、法律适用、程序选择以及决定是否做出处理，做出何种处理的方面，的确存在着裁量的空间。以下笔者将着重从事实认定和法律适用两个方面展开剖析。
准确认定待决事实是基层行政执法人员做出切合实际法律决定的前提，因此基层官员必须准确认识他所面临的“案件”及其与社会相关因素的联系。要忠于案件原始的风貌理解事实，是非常困难的。[12]例如在伤残补助金、城市居民最低生活保障金等的发放过程中，涉及对相对人贫困程度的查明，对伤残程度的认定等，在相当程度上要倚重于行政官员对事实问题的认定。但认定待决事实过程中又涉及对专业人士的学识、可信度等的主观判断，以及对相关经济、社会和政治因素的考量。这使得事实认定中也掺人了主观性因素，从而赋予了基层行政执法人员在事实认定中更多的裁量空间。[13]
在法律适用方面，基层行政执法人员会面临更多的挑战，例如，如何将比例原则、信赖保护原则等适用于日常行政执法活动之中；如何从法律体系以及法律规范的目的出发，对“公共利益”、“公共安全”等不确定法律概念加以解释；如何在《食品卫生法》和《产品质量法》之间，在《矿产资源法》和《水法》等不同法律规范之间选择适用妥当的法律规范，如何处理同一部法律内部的法条竞合；如何对法律漏洞予以填补等，这些都是基层行政执法人员所面临的课题。为了实现行政任务，基层行政执法人员每天都在对法律予以适用和解释，并为其赋予新的意义。[14]基层行政执法裁量权的良好运作，有助于个案正义的实现，提供更为满意的公共服务。
（二）基层行政执法裁量权存在的领域
根据《公务员法》第14条的规定，国家根据公务员职位的性质、特点和管理需要实行公务员职位分类制度，并将其划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。本文所讨论的基层行政执法人员大致可被归为“行政执法类”公务员之列。他们主要是履行社会管理和市场规制职能的，直接履行行政给付、行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等执法职责的公务人员。
基层行政执法人员可能会决定资源的配置，决定是否为相对人提供公共服务，以及提供的数量和质量。以城市居民最低生活保障行政领域为例，民政部门要认定申请人是否是持有非农业户口的城市居民，判断其共同生活的家庭成员人均收入是否低于当地城市居民最低生活保障标准，并进一步判断其是“尚有一定收人”，还是“无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人”，区分相应情况给予不同的城市居民最低生活保障待遇。在以上的事实认定环节中民政部门具有相应的裁量权。实践中财政资源还构成了对基层社会保障行政的重要外部约束。[15]实际上，基层行政官员所能给予的社会保障金数额和对象总是无法满足所有申请者的需求，基层行政执法人员所提供的服务质量越高，相对人的需求也会随之增多，因此财政资源有限是基层官员行政给付活动中面临的永恒难题。[16]
