从理论上来说，法律解释与法律适用是不可分离的。因为行政机关只在适用法律的时候才会解释法
律，不会脱离实际去解释法律。瑑瑩然而，在实践中有时会出现多样的情形。法律解释和法律适用在一个争议案件中可以同时存在或者分别存在，但两者的审查标准不同，所以应当分开。如果行政机关只是一般性地抽象解释某一法律条文，而非将这一条文针对具体情形的适用进行解释，则这种法律解释实际上是对国会意图的说明，属于法律问题，应当接受法院的合法性审查，笔者将这类解释简称为抽象的法律解释。如果行政机关针对个案的具体情况具体地解释某一法律，则这种解释实际上是对法律条文的适用，属于法律适用问题，笔者将这类解释简称为具体的法律解释。它是法律问题与事实问题的“混合体”，应当依据不同情形选择不同的证明标准，可能是实质证据标准，也可能是重新审理标准。可见，这一区分实际上是法律问题与事实问题区分的进一步深化。
四、混合、多样与汇合：“二分法”司法逻辑的难题及其克服
当然，在20世纪70年代以后，美国“二分法”的司法逻辑也遭遇到司法实践的巨大挑战，特别是第二层次与第三层次的区分更是如此。对于第二层次的区分而言，其难题在于法律问题与事实问题的不可分，即混合问题的普遍存在。对于第三层次的区分而言，其难题在于正式程序与非正式程序中事实问题的多样性已经模糊了实质证据标准与专断、反复无常标准适用范围的立法界线。下面分述之。
（一）混合：法律与事实的不可分
一直以来，法律问题与事实问题的区分都是美国司法审查的难题。因为许多的客观情形往往是法律结论与事实判断相混合，即属于所谓的混合问题，一般体现为行政机关对某一法律条文的解释行为，大致包括法律结论包含事实判断和事实判断包含法律结论两种情形。例如，美国《残疾人法》要求雇佣者为那些残疾的雇员提供合理的住宿。那么，一个具体的雇佣者是否遵守法律就既是一个法律问题（雇佣者提供的住宿条件是否合理），又是一个事实问题（雇佣者提供了怎样的住宿条件）。因为这一法律并没有进一步界定什么样的住宿条件构成合理，所以案件的事实与法律相混合成为一个笼统的问题：雇佣者的住宿条件合理吗？瑒瑠在这一情形中，行政机关要得出法律结论必然包含了对于住宿条件客观情形的事实判断。又如，假定美国某州关于摩托车的法令规定，任何司机在12个月内两次以上违章将暂停其驾照60天。有一司机被邮件告知他可以申请一个听证，决定他的驾驶执照是否应依据该法令被暂停，因为行政机关的记录反映他在去年的2月1日和今年的1月3日两次违章。在该案中，相对人提出了两点抗辩意见。其一，他争辩说，他仅仅存在一次违章，即2月1日那次；第二次违章属于同名的另一个人。其二，他认为，即便他犯了两次违章，法令所规定的12个月的期限应当从当年的1月1日到12月31日。然而，行政机关将12个月期限的起算始于第一次违章的日期，这是一个法律结论。瑒瑡在这一情形中，行政机关要得出是否两次违章的事实判断必然包含了关于12个月期限起算点的法律结论。
