（三）保证网民表达权，规范行使“硬权力”，解决遗留问题目前，网络舆情管理还涉及到了部分“硬权力”的行使。笔者以为，公民网络表达权不只包括依法发表言论的权利，同时还有依法获得网络信息的权利。信息的可获得性也是公民有效参与网络活动的重要前提。微博的出现，使更多的人切实感受到了表达权与信息获取权的价值和意义。所以，这必然导致公众对其网络表达权诉求的进一步提高。这就对舆情管理中的“硬权力”提出了更强烈的规范化诉求。如果用户辛苦写就的微博、希望保留的信息如果因为存在敏感词而无法发表、或者被快速删除，必然会引起不满的情绪，感到权利受到了侵犯。[40] 发表信息时事先的敏感词过滤，含有敏感信息或非法信息的网页禁止访问等等这些目前在网络舆情管理中存在的管理措施，在一定程度上的确侵害了网民的权利，违背了行政法治的要求。这表现在相关敏感词的认定机制、制定部门、敏感词名单都不对外公开，公众无法从任何角度、借助任何手段监督政府在拦阻非法信息的过程中是否存在滥用权力的情况。当然，公布有关名单可能产生抵消拦阻效果的后果。但是，笔者以为对权力缺乏监督的情况是为行政法治所不允许的。因此，可以考虑组织一个代表网民、受到网民信任，甚至就是有网民参与的第三方独立机构，如网民与网络运营商组成的“网络共同体”组织。它有权察看政府的过滤名单，参与协商有关名单的形成过程。此外，不论是信息的发布、传播者，还是信息的接收者，对相关信息是否应当被过滤的认定结果都缺乏申诉救济机制。笔者建议，可在必要时允许前述网络共同体组织接受网民的投诉，并代表网民对政府的某些内容管制行为发起不公开或部分公开的行政诉讼。此外，也可以参考沙特的做法。当用户访问到含有非法信息的网页时，网页会公开告知用户访问的信息含有非法内容，而不是“网页无法连接”。用户此时则可以通过在线机制向相关政府部门提出封锁或者解除某网站封锁的建议。[41] 此外，《互联网新闻信息服务管理规定》对网络新闻单位以“软政策目标”的形式设置强制性法律义务的问题长期以来未能解决。如果违反“坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持正确的舆论导向，维护国家利益和公共利益”这样的政策性条款，行政机关就可实施处罚权。但什么是“正确的舆论导向”在成文法中无法明确，这就等于施加了相对人难以清楚理解、认知，进而加以遵守的义务。因为这种不明确性，一方面，特定的情形下，一些新闻单位可能对什么是正确的舆论导向发生误判，此时这样的规定就等于什么也没规定，舆情管理的目标就会落空。另一方面，则可能产生对舆论的“寒蝉效应”。媒体过于紧张，不敢监督，从而起到了遏制互联网产业发展与公民监督权行使的效果。这就与政府发展经济、提高公民有序政治参与的政策目标相悖。笔者建议，如果这是当前弹性化管理网络舆情的必然要求，是防止出现不稳定因素的必要措施，则应该通过建构行政裁量权的方式提高该灵活性舆情管理领域的行政法治化水平。借鉴戴维斯教授的裁量权建构方法，可以考虑不必规定普适性的抽象规范，而借助之前“正确舆论导向处罚个案”的实际情况，由行政机关以法律问答的方式，根据针对假设情况的提问，编制并公布其认为网站必须删除信息的情况。或者直接公布某些具有重要参考性价值的“正确舆论导向处罚个案”，使网络新闻单位能相对较为清晰地理解政府机关的管制政策，了解政策发展方向，规避政策风险。[42]
五、 结语随着网络新媒体技术的勃兴，传播新业态必然层出不穷。信息化与网络化必然向着更深层次的方向发展。这就对网络舆情管理的有效性提出了更高的要求的。但是“舆情”不是“敌情”，法治化的逻辑也绝对不能被单纯追求行政效能的逻辑所优占。应对微博所带来冲击，笔者希望借助制度调整的契机，网络舆情管理制度的法治建设水平能够得到全面提高。本文就是对此提出的某些初步设想。
【作者简介】
步超，单位为北京大学。
【注释】丁未：“新媒体与赋权——一种实践性的社会研究”，载《国际新闻界》2009年第10期，页76。
翟伟翟启运：“城市基层社会管理的成功探索——全国推进城市社区建设工作述评”，载《人民日报》2000年12月14日。
周永康：“加强和改进社会管理促进社会稳定和谐”，载《人民日报》2006年10月25日。
这通过《人民日报》以“社会管理”为标题的文章数量的变化就可以得到体现。笔者以“社会管理”为关键词，通过对《人民数据·报刊资料》数据库进行标题检索，发现2008年全年只有6篇文章谈论社会管理问题，而2011年截至9月30日，则有不少于200篇关于社会管理问题的报道或评论。参见《人民数据·报刊资料》，,最后访问日期2011年10月7日。
邓伟志主编：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社2008年版，页12。
晨光、黄象品、周敏：“加强和创新社会管理巩固党的执政地位（加强和创新社会管理专论）”，载《人民日报》2011年5月23日。
万军：《社会建设与社会管理创新》，国家行政学院出版社2011年版，页16。
关于社会冲突与社会协调的学理争论，可参见于海：《西方社会思想史》，复旦大学出版社2010年版，页268-304。
杨红娟、尹小军、张春华主编：《社会管理与创新25题——社会学与社会管理》，中共中央党校出版社2011年版，页116。
参见中共中央宣传部舆情信息局编：《舆情信息工作概论》，学习出版社2006年版，第6页。
笔者定义的部分内容参考并综合了相关的已有研究，在此表述感谢。参见刘毅著：《网络舆情研究概论》，天津人民出版社2007年版，页61-73；中共中央宣传部舆情信息局编：《网络舆情信息工作理论与实务》，学习出版社2008年版，页5-6。笔者认为相关的研究没有把特定时期的社会舆情分布、态势作为舆情定义的内涵是一种不足。
同前注3。
其中，国家互联网信息办公室是于2011年5月设立的。与国新办“一个机构两块牌子”，负责“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管组织、协调网上宣传工作”等。参见“官方就国家互联网信息办公室设立及其职责答问”，http://www.chinanews.com/gn/2011/05-05/3018357.shtml，最后访问日期2011年10月9日。参见“26家单位获人民网2010年网络舆情监测奖”，,最后访问日期2011年10月9日。
参见人民网舆情频道，，最后访问日期2011年10月7日。该机构也分析舆情传播规律、开展舆情个案研究，为舆情引导与干预的经验总结提供智力支持。
由于目前执政党党务公开建设的水平远落后于政府政务公开建设，笔者在通过公开渠道获取有关资料方面存在一些困难。但通过有限的已有资料还是可以侧面了解到地方舆情监测组织体制的部分情况。比如，四川省于2009年成立了党委宣传部下属的事业单位网络舆情中心，并要求各地各部门成立对应的管理机构。参见“加强网络建设四川省今年组建网络舆情中心”，http://www.028news.com/news/HTML/2009/1/13/20090113090751.html，“四川省网络舆情中心2009年公开招聘工作人员公告”，http://scnews.newssc.org/system/2009/10/14/012372993.shtml，最后访问日期2011年10月9日。另参见“中共衢州市柯城区委宣传部：“关于建立社会舆情信息工作制度的通知”，，最后访问日期2011年10月8日。其中规定建设“区委宣传部部内信息网。制定区委宣传部机关干部舆情信息工作考核办法，充分发挥各科室的职能作用，充分利用各科室的调研成果，人人动手做舆情信息工作……社会舆情信息工作的宏观管理由区委宣传部负责。每年召开1次社会舆情信息工作会议，传达有关精神，总结交流经验，通报有关情况，部署下步工作，对工作成绩突出的进行表彰，并对信息员进行业务培训。及时下发社会舆情信息的需求要点。一般每半年通报一次各单位报送信息的采用情况。”可见确实与中央一级的情况大同小异。
参见董德兵：“我国各级政府有效网络掌握舆情及妥处机制研究”，载《甘肃理论学刊》2011年第5器，页106。
对有关技术措施的具体介绍，参见魏永忠主编：《公安机关舆情分析与舆论引导》，中国法制出版社2011年版，页88-113。
目前市场上已经开发出了一批网络舆情监测系统集成软件，主要品牌有“北大方正智思”、“Rank”，“军犬监测”等。关于当前舆情监测软件市场的发展情况，可参见于伦：“舆情软件的灰色江湖”，载《名人传记（财富人物）》2011年第5期，页63。
参见“中共南充市委宣传部网络舆情监控管理系统政府采购公开招标公告”，最后访问日期2011年10月9日；“广东省委宣传部网络舆情收集分析系统机房设备项目采购公告”，最后访问日期2011年10月9日。
参见中共中央宣传部舆情信息局编：《网络舆情信息工作理论与实务》，学习出版社2008年版，页69-152。
即政府网评员。“2004年底，中纪委监察部对来自全中国的一百二十七名网络评论员完成了培训，并专门组建了网络宣传工作领导小组，名为“反腐倡廉网络宣传工作领导小组”。并且和中宣部、中央外宣办，以及人民网、新华网等组成了网络宣传工作联席会议制度，统一管理和调控网络新闻和言论，采用网络评论员监督网络言论。2005年4月江苏省宿迁市招聘的26名网上评论员全部来自政府宣传部门和政府机构，包括报纸的编辑和公安警察，由宣传部门推荐。经系统培训后上岗。其责任是在网络论坛上发表文章，以普通网友的身份引导言论。”转引自邹东升、车邱彦：“网络管制政策与网络治理”，载《求索》2007年第7期，页62。
相关技术的具体分析，参见刘毅著：《网络舆情研究概论》，天津人民出版社2007年版，页378-385。
王雪飞张一农秦军：“国外互联网管理经验分析”，载《现代电信科技》2007年第5期，页29。
关于行政机关通过与社会合作实现行政目标，可以参见朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈冲标译，商务印书馆2010年版。
该规章存在违反《
立法法》的情况。首先，它对违法信息的范围进行了扩充：增加了两条“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；以非法民间组织名义活动的”。在实质上对相对人设定了新的义务，也就违反了《
立法法》对于规章只能做执行性规定的要求。对于该规章存在的违法性问题的具体分析，参见步超：“中国网络新闻规制法治化现状的考查与分析”，http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=57983&Type=mod,最后访问日期2011年10月8日。
但是通过转载时修改新闻标题的方式，一些网络新闻单位间接表达了一定的立场和态度。这并不违反相关法律的规定。当然，这既可能是推动舆情升温的态度，也可能是给舆情降温的态度。比如，原新闻标题为“‘史上最强政府招考’最新进展：被爆并不是第一次”，参见中国广播网，最后访问日期2011年10月7日，网易新闻频道转载后改为“福建屏南招聘‘量身定做’党校教师要求境外学历”，，最后访问日期2011年10月7日。
参见FREEDOMHOUSE，“FreedomontheNet2011·CHINA”，freedom house.org/images/File/FotN/China2011.pdf，最后访问时间2011年10月7日；另参见“微博自律员一分钟查帖50条每条先经敏感词过滤”，http://www.chinanews.com/sh/2011/09-08/3316271.shtml，最后访问时间2011年10月7日。需要注意的是，前者指出了存在于各种网络通信形式（如网页访问，即时信息服务等）中的自动过滤机制，是由国家强制安装于通信网络，而后者则是ISP在政府压力自己设立的敏感词审查机制，其作用是按照敏感词名单预选“嫌疑微博”进入ISP自己的人工审查系统，人工判断相关信息的合法性。但ISP的敏感词名单应该是由政府提供的。《黄石市人民政府办公室转发市地税局关于黄石市打击发票违法犯罪活动工作方案的通知》中则明确提到了公安、信息产业部门对关键词进行过滤以有效阻截违法信息的情况，http://www.huangshi.gov.cn/zfpd/zcfg/zfgw/200910/t20091013_67705.html，最后访问日期2011年10月8日。
参见《中国互联网状况白皮书》，，最后访问日期2011年10月27日。
更详细的介绍，同前注7，页258-260。
参见“网易微博突然关闭各大微博齐变‘测试版’，最后访问日期2011年10月8日。
李娟：“试论‘自媒体’传播形态对大众媒介传播的影响”，载《中国广播电视学刊》2009年第10期，页50。
广义上指有较多网民参与讨论并产生一定社会影响的事件。狭义上，特指在一定社会背景下形成的网民群体为了共同的利益或其他相关目的，利用网路进行的串联、组织、呼应，乃至可能或已经影响社会政治稳定的群体性非正常事件。同前注7，页240。
“‘词媒体’是指将词作为传递信息的载体，将特定时间、地点、人物、事件进行超浓缩，发布到网上或传统媒体中，以便于口口相传。”参见祝华新、单学刚、胡江春：《2010年中国互联网舆情分析报告》，最后访问日期2011年10月8日。
参见“我国网民达4.85亿微博成增长最快互联网应用”，http://tech.sina.com.cn/i/2011-07-19/13315802739.shtml,最后访问日期2011年10月8日。
“人民集会”就是作为主权者的人民之总体“重临人间”的一种形式。人民一旦出场，这时政府权力即刻终止，人民集会决断一切。笔者以为，“人民集会”与微博舆情事件的类比，在可以在一定程度上说明微博舆情事件所具有的强度与政治性效果。参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，页114-119。
参见“洛阳警方：将最大限度保护揭露‘性奴案’记者”，http://news.sohu.com/20110923/n320365261.shtml，最后访问日期2011年10月8日。
一般认为，行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。参见姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社2007年版，页337。
有论者将网络舆情的易爆点概括为如下八个方面：涉“官”涉“腐”；涉富或贫富差距；涉及社会“公平”“正义”；涉及民族主义，宗教信仰，中外关系；涉及社会伦理道德；涉及民生；涉及公共安全，重大事故，自然灾害；涉及明星“星闻”、“绯闻”及知名企业、敏感地域，参见本刊编辑部：“网络舆论八个易爆点”，载《传媒》，2008年第4期，页22。
需要指出的是，对微博用户的上述管理在形态上表现为ISP与用户之间的管理关系，并无政府行为介入。敏感词筛选、删除等等都是ISP的直接管理行为。其行为根据在于用户注册时就已同意的《网络服务协议》。但从法律来看，协议所体现的ISP管理权实际上是政府目标由第三方的执行，并且该目标也是ISP必须执行的没有选择余地，至于采取何种技术手段ISP则有一定的自主性。这在表面上通过一种“私法契约”的形式起到了隔离相对人与政府的效果。但实际上，相对人也很清楚相关的管理要求源自政府对ISP的要求，此外ISP掌握的敏感词名单一般也是由政府提供的。这样，虽然在法律关系上，政府的管理行为避免了“直接涉诉”的风险，如果涉诉也极为可能是民事诉讼，因为用户的直接相对人是ISP。但是敏感词名单的存在，在实质上就建立了相对人与政府间的行政法关系，使得相关《网络服务协议》不应被认为是一种纯粹的私法契约，其中存在着公法关系。另外也在社会心理的意义上，相对人把对管理行为的不满情绪转移到了政府身上。有关情况参见“新浪网络服务使用协议”，，最后访问时间2011年10月8日；另参见“微博自律员一分钟查帖50条每条先经敏感词过滤”，http://www.chinanews.com/sh/2011/09-08/3316271.shtml，最后访问时间2011年10月8日。
Ian Brown,”Internet Filtering-Be Careful What You Ask for”.,lastvisited,Oct.8,2011.
参见戴维斯：《裁量正义》，商务印书馆2009年版，页64-69。.
