两个方案相比较,后者充分体现了单一制国家司法统一的原则,更彻底地避免了地方法院对地方财政过度依赖,以及由此造成的难以根本杜绝的地方保护。在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下,前者则更符合实际情况。该“实际”是相对于后者来讲的,在目前的财政体制下,实行起来仍应困难,或者说仍然有“理想化”的色彩。原因在于:一是难以突破宪法规定。我国宪法规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”各级法院既然由地方各级人大产生,院长、副院长、审判委员会委员、审判员由人大任命,那么,人事权就归地方控制。同时,各级地方法院的产生在我国政治体制架构下与地方又有天然的联系,因此,法院的经费保障体制改革完全脱离地方根本不现实。二是我国东、西部经济发展差距较大。由于经济发展不平衡,法官工资差距也较大,西部地区法官平均收入大大低于东部地区,西部法官薪金不可能脱离地方实际而高出当地公务员平均收入过多。三是由于历史原因和众所周知的事实,法官工资水平不可能高于公务员。但由于《公务员法》的贯彻实施,为全国公务员工资的标准统一提供了法律依据,亦为法官工资的标准统一提供了法律依据。法官工资应以公务员工资为参考。目前,全国各地公务员“阳光工资”全面实施,为法院经费保障体制改革提供了新的突破口。
在此,笔者提出第三种方案:即最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算,报全国人大批准后,由国家财政按预算拨款。同时,实行诉讼收费制度改革,在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库,财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。
地方高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院经费保障具体包括:一是实行诉讼费用省、自治区、直辖市高级人民法院统一支配方案。地方各级法院将诉讼费用、罚金等预算内、预算外收入全额交纳集中于省财政。[7]省、自治区、直辖市高级人民法院编制本省地方法院经费预算,报省、直辖市、自治区人大常委会确定,由省级财政厅全额划拨,占省、直辖市、自治区地方法院基本支出与项目支出部分的70%,其余30%从最高人民法院编制的全国地方法院经费预算列支。具体制度:(1)省、自治区、直辖市财政厅设立专门法院经费银行帐户,负责收交、管理各级地方法院的财政经费。(2)省、自治区、直辖市各高级人民法院根据各级地方法院上报的预算支出计划,该计划包括行政编法官人数,事业编人数,审判法官人数,助理法官(含聘用制)人数,速记员(含聘用制)人数,行政事务法官支出[以地区市级公务员平均工资收入为准,省级法院行政事务法官以省级公务员平均收入为准)]、审判法官支出[高出该地区市级公务员平均工资收入的符度(以30-50%为宜),省级法院审判法官高出省级公务员平均收入的符度(以30-50%为宜)],法官助理工资支出、速录员工资支出、其他人员工资支出、办公经费预算支出、项目预算支出及进度情况(包括已经发生的项目与该年度将要实行的项目)等,[8]会同省财政厅协商,经省、自治区、直辖市人大常委会通过后实行,上报最高法与财政部备案。(3)最高人民法院编制全国地方法院经费预算,会同财政部协商,报全国人大常委会通过后,根据最高法院的授权,高级法院会同财政厅将经费按预算进度直接划入各级法院银行帐户,不得层层截留。[9](4)年度经费使用情况由国家审计部门授权省级审计部门进行严格年度审计,并进行内部通报,对虚报、假报不实者及滥用经费者主要负责人进行相应的制裁。二是自筹基本建设支出协调地方财政负责。法院经费由中央财政和省财政统筹以后,各级地方政府财政应按一定比例做出预算安排,作为各级法院的基本建设支出。