（三）政府自身缺陷的必然
行政实体法规定中最重要的内容就是关于政府及其职能部门权力的分配、运行和义务的履行。换句话说，行政实体法主要是“治官”的法。“治官”的原因很多，但是其中很重要的一个原因是政府自身的缺陷，即政府及其职能部门的效率是比较低的。理由有三。
1．缺乏竞争
如果说电力、水、燃气公司等是特定领域内某些特殊服务的垄断供给者，那么政府和它的各个部门更是如此。没有任何机构、组织和个人可以代替政府的各项工作。由于天然缺乏竞争，政府部门的效率一般都比较低下。此外，由于缺乏竞争对手，人们没有一个标准来评价政府的效率，导致对于政府天然的低效难于判断。
2.机构庞大
机构庞大是世界各国政府普遍存在的问题，“行政机关的首长总是希望自己的手下越多越好”成为行政领域一大特色。因为规模越大，官员们的地位就越高，权利就越大，得到进一步提升的机会就越多。但同时机构臃肿、人浮于事、相互推诿、效率低下等一系列问题就应运而生了。
3．成本高昂
政府官员会千方百计地增加自己的薪金，改善工作条件（如政府盖大楼），减轻工作负担。由此必然带来政府服务成本的提高，从而导致资源的极大浪费。{16}
正是基于以上政府自身效率低下的缺陷，作为“治官”手段的行政实体法必须把效率放在价值的高度。按照“依法行政”的原理，只有“治官之法”追求效率才会督促政府机关遵照高效的行政实体法更高效的工作、更高效的服务人民。
三、实现行政实体法效率价值的途径—行政分权
（一）对于“行政分权”的厘定
1．传统视角下的分权
对于分权的理解，主要有三种不同的视角：第一根据权力的功能，将国家权力分为立法权、司法权和行政权，分别由立法机关、司法机关、行政机关行使，三权分立、相互制衡。第二是从中央与地方关系的制度安排为视角来分权，主要有三种分权类型，即联邦制条件宪政结构条件下中央与地方对等的政治分权型、地方从属于但不完全依附中央的行政分权型和地方完全从属于中央的行政转让型。第三是从更广义的角度理解分权的含义，不仅指权力在政府间的转移，也包括权力在政府与市场、社会间的转移。{17}从以上表述中，我们可以看到，传统对于行政分权主要是从中央与地方关系的角度来理解的。行政分权是中央与地方拥有同一部宪法，地方在政治上从属于中央政府，但并非完全依附中央政府，其具有行政上的自主权，财政部分自主，地方领导人由地方产生但还需中央任命的分权形式。
2.本文中“行政分权”的界定
本文中提出的“行政分权”并非传统意义上中央与地方的关系的分权形式，传统意义上的行政分权是一种纵向分权，是中央与地方的各种权力划分，其中还包括立法权和司法权的层级划分。而本文中所讲的行政分权是指在行政实体法配置的权力（利）和义务的框架内，对于上下级行政机关之间、同级行政部门之间以及行政机关与社会之间对于行政权的科学配置，不断提高行政效率充分实现其职能的问题。其中并不包括对于立法权和司法权的划分。它针对的不是或不仅仅是上下级（中央与地方）的行政权层级划分，更强调行政系统内部各行政机关之间以及行政机关与社会对于行政权的划分，是纵向划分（上下级行政机关行政权的划分）与横向划分（同级行政机关之间以及行政机关与社会之间权力的划分）的结合。
