类似的“美化工程”在当下并不少见。政府要求临街店铺摆设鲜花可以为百姓创造一个美观的市容这本无可厚非；而通过对包子店主的采访记录也可以清楚地看到，百姓也是支持政府美化市容工作的。既然政府、百姓的初衷是一致的，那为什么对“通知”的遵照执行临街的商店却要以假花代替鲜花来应付呢？原因很简单，如果按照“通知”的要求临街店铺购买鲜花统一摆放的话，无疑对于商家是一笔很大的经济负担。而且鲜花需要浇水、及时更换，后续费用可能比买花的费用还要大。退一步讲，就像县监察大队官员所讲：摆鲜花是商家自愿。试问，商家美化街道的方式很多，为何必须选择成本过大的鲜花摆放呢？而实际情况又是摆放假花。既然自愿为什么不自觉遵守呢？从法经济学的角度来讲，规范的制定应当考虑实施规范的投入和产出之比，即法律的效率问题，以最小的立法成本获得最大的立法收益。而“通知”在制定时显然没有考虑到法律实施中的成本与收益之间的关系，规定临街商铺买鲜花美化街道对于守法者来讲守法成本显然过大。由于在“通知”制定时没有考虑到效率，没有认真分析制定规范的实施给守法者带来的巨大的成本，致使商家“违反”“通知”的规定以假花冒充真花，接下来政府还要花大力气“管理”这些“违法”的商铺，同样对于执法者来讲又是一笔额外的执法投入。“通知”的出台不但没有达到美化街区的初衷，反而增加了执法与守法两方面的负担，其效率差的弊端显露无疑。
我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是宪法关于国家机关职权行使的价值取向的总则性规定，“不断提高工作质量和工作效率”体现了效率价值。效率是现代行政法的基本价值之一。{9}在探讨行政法效率的过程中，有学者认为，效率是行政程序法的价值取向之一，{10}这当然无可厚非。但从法理学的角度而言，法律的终极目标是追求实体法上的价值（如公正）而非程序法上的价值（如诉讼时效追求的效率），程序法对实体法具有工具性价值，是对实体法的一种保障。同样，作为直接配置行政权力（利）与义务的行政实体法本身并不能直接适用于社会生活中，因为抽象的规范与复杂的社会生活之间存在距离，必须依靠行政程序法设定的“空间”来简化复杂的社会事实。从而为行政实体法的实施提供必要的条件。行政实体法所包含的公正、效率等价值，也必须通过行政程序高效的运作，才能在行政职权、行政职义{11}配置中得到全面的实现。概言之，行政程序法追求的效率是对行政实体法追求效率价值的一种保障。
在本事件中，武功县城市建设管理局市容监察大队下发的“通知”为行政机关和商铺设定的是行政实体法意义上的权力（监管）和义务（买鲜花），通过上述分析，我们已经看到这样一个设定实体权力义务的行政实体法规定由于没有遵循效率价值而导致法律实施成本过高的后果。可见效率同样也应当是行政实体法追求的价值，通过对于行政实体法效率的追求使得行政实体法尽量排除影响效率的各种干扰和不利因素，合理的配置行政权利义务从而保障政府“不断提高工作质量和工作效率”。本文拟突破传统关于行政程序法对于效率的追求，论述行政实体法所追求的效率价值。
