论行政实体法的效率价值
——以行政分权为研究视角
张弘;刘佳奇
【摘要】效率价值不同于效率原则，它是指行政实体法所追求的目标和所要达到的目的。现代行政实体法的价值除了保障公民权益的公正价值以外，还有实现“行政目的”的效率价值。行政实体法的效率价值在于通过行政权力（利）和义务的分配方式，来规范行政权的合理配置，以及利用行政实体法的有机作用促使行政效率结果的出现。
【关键词】行政实体法；效率；行政分权
【全文】
一、问题的提出
一段时间以来，由于制定《行政程序法》的客观需要，探讨行政程序法价值问题的论文及著作，层出不穷，成果丰富，观点主要集中在行政程序法价值是追求公正还是效率上，抑或两者都兼而有之。由于价值多元化观念的流行以及行政程序法自身价值特性使然，认为行政程序法价值是单一的公正或单一的效率的观点还是比较少的，大多数学者认为，行政程序法价值应是公正和效率的兼顾。北京大学教授姜明安是研究行政程序法价值的先行者，他认为“行政程序立法目标模式{1}不是完全的效率模式，也不是完全的权利保障{2}模式，而是介于两者之间的中间模式”；{3}北京大学另一位学者王锡锌认为：“行政过程中效率与公正的平衡，即是程序参加者所追求利益最大化状态：行政过程既是有效率的，又是公正的。”{4}在我国较早全面研究行政程序的王万华博士也认为中国行政程序法目标模式是：“权利效率并重。”{5}甚至许多学者认为，1996年颁布的《行政处罚法》在行政处罚的程序设定上，采用的是保障公民权利和提高效率相结合的原则。{6}
反观我国对于行政实体法的研究，一方面很少有研究其价值的，另一方面就是有研究的，也绝少研究行政实体法效率价值，或较少认为行政实体法具有效率价值。纵观中国法制史，我国可谓是一个“重实体、轻程序”的国家。“以刑为主，诸法合一”的立法体例，充分反映了以刑法为代表的实体法在中国法制史上的辉煌。但是，对行政法的其他部门法的实体部分的研究，实际上同程序一样一直处于受冷落的情况。或许正是由于对中国法制史的这种不全面的了解，多年来法学界对各类部门法的研究，更多的侧重对程序法的研究。行政法领域的这种倾向尤为明显，行政程序法的价值倍受青睐与行政实体法的价值相对冷清形成鲜明的对比。学者们避开行政实体法对行政程序法提出了公正、效率以及两者兼顾的三种观点，唯独对行政实体法没有形成体系化的价值倾向性观点。{7}笔者认为，行政程序法的价值在于强调公正，而行政实体法的价值应当在于强调效率。就政府依法行政，保护公民权利的行政法宗旨而言，建立合乎要求的完善的行政实体法体系，才是行政法的核心和根本。虽然，我们并不否认，行政实体与程序、效率与公正两种价值互通的问题，但关键在于其主体或主流部分，下面我们先从一个实例说起。
2009年3月2日，陕西省武功县城市建设管理局市容监察大队下发《关于城区临街单位（门店）门前摆置鲜花的“通知”》（以下简称“通知”）公告，要求全县城各临街单位（门店）均要统一购置鲜花，摆放在店门半径1米范围内，鲜花要求高度在1米至1.2米范围。购置方式采取自购、代购或自制的方式，由市容监察大队负责统一检查验收，不合格或品质差的，要责令限期更换，对限期未换或到期仍未摆放到位的单位（门店），将进行强制摆置，并由负责单位（门店）自负成本费、代工费、手续费等费用。武功县城有商店为了应付检查，花20元至100元购买塑料花摆放。有些店铺把花放到垃圾旁或电线杆边。一包子铺店主赵军军说，县城要美化大家都支持，但这种“一刀切”的美化方式不能强加在商店身上。对此，武功县城市建设管理局市容监察大队监察管理科科长董某却说，买鲜花摆放门前都是商家自愿，市容监察大队没有下发任何“通知”，也没有对商家作任何强制要求。{8}
